II GW 113/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 21 lipca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Gniezna a Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Gniezna jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 21 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Gniezna wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gdańska przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdańska jako organu właściwego do załatwienia wniosku C. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych udzielonych A. W. (dalej powoływany także jako pacjent, świadczeniobiorca). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że C. Sp. z o.o. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Gdańsku z wnioskiem o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1461 ze zm., dalej: ustawa). Postanowieniem z 28 maja 2025 r. Prezydent Miasta Gdańska przekazał ww. wniosek Prezydentowi Miasta Gniezna jako organowi właściwemu ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gnieźnie ustalił, że świadczeniobiorca był hospitalizowany od dnia 25 kwietnia 2025 r. do dnia 5 maja 2025 r. w Gdańsku. Ww. deklaruje, że jest osobą bezdomną, od kilku lat nie przebywa na terenie Gniezna, ma sądowy zakaz zbliżania się do matki, z którą wcześniej zamieszkiwał. Świadczeniobiorca po opuszczeniu szpitala skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gnieźnie, podając, że przebywa w województwie zachodniopomorskim, w okolicach Kołobrzegu, gdzie poszukuje dorywczego zajęcia, o które - jak stwierdził - w okresie letnim łatwiej w miejscowościach nadmorskich. Zdaniem organu wnioskującego, z uwagi iż nie można ustalić ani aktualnego ani ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta Gdańska jako organ właściwy ze względu na miejsce zdarzenia inicjującego postępowanie. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Gdańska wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, wbrew twierdzeniom wnioskującego organu, możliwe jest ustalenie właściwości zgodnie z przepisem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Wnioskujący organ podał aktualne miejsce pobytu osoby bezdomnej tj. województwo zachodniopomorskie, przy czym nie podał przyczyny ani nie wyjaśnił dlaczego nie ustalił dokładnego miejsca pobytu. Przyjmując jednak, że okaże się to obiektywnie niemożliwe, to nadal zgodnie z przywołanym wyżej przepisem można ustalić właściwość wg miejsca "ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju". Prezydent Miasta Gdańska ustalił ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy w Gnieźnie przy ul. [...]. W związku z tym w pierwszej kolejności zastosowanie ma przepis art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 21 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, którym w ww. przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1461 ze zm., dalej: ustawa), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 ustawy miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy, dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając niniejszy negatywny spór o właściwość w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził na podstawie dokumentacji przedłożonej przez organy, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest osobą bezdomną, której aktualne miejsce zamieszkania nie jest znane. Jednakże znane jest jego miejsce zameldowania na pobyt stały, które znajduje się w mieście Gniezno, pod adresem ul. [...]. Jednocześnie należy przyjąć, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak nie jest uzasadnione podważanie poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dodatkowo wskazać należy, że w załączniku do wniosku znajduje się notatka służbowa z 2 lipca 2025 r. z której wynika, że w lutym 2025 r. został przyznany bezdomnemu przez OPS we Władysławowie zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup biletu celem dojazdu do schroniska dla bezdomnych w Gnieźnie, którego koszt został zrefundowany przez MOPS w Gnieźnie. Dodatkowo bezdomny kontaktuje się telefonicznie z MOPS w Gnieźnie a zatem wyraża niejako wolę związania z tym miastem. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Gniezna, albowiem świadczeniobiorca jest zameldowany na pobyt stały w tym mieście co stwarza domniemanie, że ostatnim znanym stałym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy było Gniezno. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.