II GSK 981/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 836/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta S. Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Komendanta S. Policji na rzecz "A." Spółki z o.o. w W. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji w W. z dnia [...] lutego 2008 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji opisał wpierw stan faktyczny sprawy podając, że w dniu [...] lipca 2007 r. podczas kontroli drogowej samochodu M. nr rej. [...] kierowanego przez J. F., stwierdzono na dachu pojazdu podświetlony szyld z napisem "[...] ", a w pojeździe zamontowany taksometr fiskalny. Kierujący pojazdem wyjaśnił, że jest zatrudniony w skarżącej spółce i okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wydanej dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Komendant Rejonowy Policji W. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., o numerze [...] nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń, co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji, a to art.18 ust.1 pkt a) i c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, iż jakkolwiek spółka A. posiadała licencję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego osób, to licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym właściwych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja skarżącej spółki nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym spółka była uprawniona do świadczenia usług w zakresie transportu osób. Przedsiębiorcy, którzy nie legitymują się odpowiednią licencją na taksówkę, nie mogą swoich pojazdów oznaczać w sposób, który mógłby sugerować klientom, że wykonują transport drogowy taksówką. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego jak i przepisów postępowania Sąd I instancji u podstaw wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej spółka A. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką także rodzaj przewozu taksówkowego. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż decyzją organu I instancji jest decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] listopada 2007 roku (nr [...]), podczas gdy sprawa została już rozstrzygnięta wcześniej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...]), która to decyzja nie została przez Komendanta Stołecznego uchylona i funkcjonuje w obrocie prawnym, co stanowi wadę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. tj. powagę rzeczy osądzonej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz wstrzymania wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, opartej na obydwu podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że Sąd podczas kontroli legalności decyzji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa przesłanki uwzględnienia skargi oraz formę i treść orzeczenia sądu wydanego po rozpoznaniu skargi in meritio. Oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a., może nastąpić tylko w sytuacji wykluczenia przez sąd administracyjny podstaw do jej uwzględnienia. Badając zgodność z prawem decyzji administracyjnej sąd administracyjny zobligowany jest do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w zakresie jego zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Kontrola sądu obejmuje zarówno zwykłe wady prawne decyzji administracyjnej i w przypadku ich stwierdzenia wymaga ustalenia potencjalnego ich wpływu na wynik sprawy administracyjnej, jak i przede wszystkim kwalifikowane wady prawne decyzji. W tym drugim przypadku, sąd stwierdziwszy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub istnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi bez dokonywania oceny wpływu uchybienia na wynik sprawy administracyjnej. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyprzedać powinien badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Inaczej rzecz ujmując, sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję administracyjną powinien najpierw ustalić, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie zawiera jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, nie mieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. Taka kolejność czynności badawczej sądu wynika zarówno ze skutków jakie niesie stwierdzenie nieważności decyzji jak i pośrednio z treści art. 136 § 2 p.p.s.a., zgodnie, z którą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zniesienie zakazu reformationis in peius, w sytuacji określonej w części drugiej zacytowanego przepisu oznacza, że tylko wówczas, gdy sąd wykluczy występowanie przesłanek nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, może dokonywać dalszej oceny zgodność tego aktu z prawem i konfrontować wnioski wynikające z tej oceny z zakazem reformationis in peius. Wskazać nadto należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznawania przez Sąd I instancji wyznaczone są granicami sprawy. Użyte w art. 134 § 1 pojęcie "sprawy" oznacza sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną, należy zgodzić się z kasatorem, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, czy poddane kontroli decyzje, zapadłe w sprawie naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, obarczone są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Z przyczyn uprzednio podanych nie ma znaczenia to, że zarzut taki nie został podniesiony w skardze. Do podjęcia działań w tym zakresie Sąd, bowiem zobligowany był z urzędu dysponując aktami sprawy, z których wynikało, że po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli pojazdu przez funkcjonariuszy Policji, w dniu [...] lipca 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu stanowiska strony (pismo z dnia [...] sierpnia 2007 r.) została wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nr [...] nakładająca na spółkę A. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, nałożoną za wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. U podstaw materialnoprawnych omawianej decyzji powołano art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.9 załącznika do tej ustawy, a podstawy faktyczne to ustalenia dokonane podczas kontroli samochodu marki M. A [...] nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. Decyzja ta została podpisana przez Komendanta Rejonowego Policji W. [...], przy czym w nagłówku decyzji, jako organ ją wydający wskazano Komendę Rejonową Policji W. [...]. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. została doręczona stronie z prawidłowym pouczeniem o możliwości i terminie wniesienia odwołania i skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia odwołania. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając zastosowanie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, ż "pismo" z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż jako organ wydający decyzję wskazano Komendę Rejonową Policji Warszawa [...], która jest aparatem pomocniczym Komendanta Rejonowego Policji i nie może być organem w rozumieniu przepisów k.p.a. Dalej uzasadniając postanowienie Komendant Stołeczny Policji wywodził, że w związku z niedopełnieniem przez Komendanta Rejonowego Policji W. [...] podstawowych warunków określonych w art. 107 § 1 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania, gdyż środki zaskarżenia służą od decyzji a nie od pism cech decyzji nieposiadających. Zarówno decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak i postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. znajdują się w aktach sprawy. Następnie, co należy przypomnieć, Komendant Rejonowy Policji W. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., o tym samym numerze, co decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r., w oparciu o te same ustalenia faktyczne, nałożył na skarżącą karę pieniężną za to samo naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja z [...] listopada 2007 r. została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Komendanta Stołecznego Policji. W świetle opisanego stanu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w obiegu prawnym są dwie kolejne decyzje Komendanta Rejonowego Policji W. [...] rozstrzygające, co do istoty tę samą sprawę administracyjną. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że "pismo" z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest decyzją administracyjną wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji W. [...]. To, że na formularzu decyzji w miejscu przeznaczonym dla oznaczenia organu jest nadruk "Komenda Rejonowa Policji W. [...]" nie pozbawia rozstrzygnięcia cech decyzji administracyjnej. Ponadto decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r., jest ostateczna, gdyż postanowienie z dnia [...] października 2007 r., jak słusznie zauważa kasator "zakończyło tok instancyjny w odniesieniu do tej decyzji" (uzasadnienie skargi kasacyjnej). Decyzja administracyjna, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną posiada kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten, jak trafnie zauważa się w doktrynie, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancje na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Z skardze kasacyjnej w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przypadkach. Zarzut ten oparty jest na uprawnionej tezie autora skargi kasacyjnej, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z tej tezy kasator wywiódł wniosek, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję posiadającą kwalifikowaną wadę prawną rażąco narusza prawo, a zatem również dotknięta jest wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek ten jest w pełni uprawniony, a zarzut dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a zarówno w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (obejmujący decyzję z dnia [...] listopada 2007 r.) jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (dotyczący zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r.) jest zarzutem zasadnym i stanowiącym usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyż wytknięte w nim uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Istnienie niedostrzeżonych przez Sąd I instancji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. bezprzedmiotowym czyni odniesienie się do zarzutów naruszenie prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości określonej w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).