II GSK 980/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3966/23 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr BP.501.1767.2021.2058.WA7.388456 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. nr WP.8140.2.453.2021 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 5b, art. 18 ust. 4a oraz Ip. 1.1. i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm. - dalej jako utd), nałożył na D. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości łącznej 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, jak i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Jak wyjaśnił, 22 czerwca 2021 r. ok. godz. 12:10 w Warszawie na ul. [...] poddano kontroli drogowej samochód osobowy nieoznakowany jako taksówka. Pojazdem wykonywany był przewóz pasażerski, a podmiotem go wykonującym była D. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka). Kierująca pojazdem okazała w trakcie kontroli prawo jazdy i paszport. Nie okazała licencji wymaganej do wykonywania przewozu osób oraz orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań, do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W pojeździć nie było zainstalowanej kasy fiskalnej, a pasażer nie otrzymał paragonu. W konsekwencji na spółkę nałożono administracyjną karę pieniężną w kwocie 12.000 zł i 8.000 zł za każde naruszenie (brak licencji oraz naruszenie kryterium konstrukcyjnego pojazdu wykorzystywanego do przewozów okazjonalnych), w efekcie czego łączną karę ograniczono do określonej ustawowo maksymalnej kwoty 12.000 zł. II. Po rozpoznaniu dowołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z 4 kwietnia 2023 r. nr BP.501.1767.2021.2058.WA7.388456 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając wszystkie ustalenia organu i prezentowaną ocenę prawną. III. Wyrokiem z 29 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3966/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję GITD. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 3 utd w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką - na którą skarżąca spółka posiada odpowiednią licencję, do której kontrolowany pojazd został zgłoszony; 2. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 utd w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona, w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); 3. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b utd w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; Strona wniosła o uchylenie decyzji GITD oraz o orzeczenie o kosztach. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. VI. Skarga kasacyjna jest niezasadna Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. VII. W okolicznościach niniejszej sprawy spór prawny sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych, wykonywany przez spółkę transport drogowy osób (pojazdem nieoznakowanym jako taksówka), w sytuacji, w której na dzień kontroli drogowej skarżąca posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (tylko taką), do której 1 czerwca 2021 r. został zgłoszony skontrolowany pojazd, stanowił przewóz osób taksówką, który niewłaściwie został zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny. Nadto, przedmiotem sporu jest również to, czy w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 października 2019 r. prawidłowo uznano, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", oraz czy całokształt okoliczności sprawy, w tym skorzystanie przez pasażera z aplikacji [...], świadczą o tym, że przewóz nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy. W tak zarysowanych w skardze kasacyjnej granicach kontroli instancyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy i WSA prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny, słusznie przyjmując, że ziściły się przesłanki do nałożenia obu kar jednostkowych, których kwota została następnie ograniczona do maksymalnego poziomu 12.000 zł. W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ogólnie wyjaśnia, że w myśl art. 5 ust. 1 utd, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 utd, uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Skontrolowany przewóz nie był przewozem osób taksówką, o czym świadczą poczynione ustalenia faktyczne, w tym dokumentacja fotograficzna, jednoznacznie wykazująca, że poddany kontroli pojazd samochodowy nie był oznaczony jak taksówka. Zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm. - dalej jako prd) taksówka jest to pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za opłatą ustaloną na podstawie: a) taksometru albo b) aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 728 i 731). Definicyjnie pojęcie taksówki, niezależnie od pozostałych elementów wymaganego wyposażenia, jest determinowane odpowiednim oznaczeniem oraz zainstalowaniem taksometru albo aplikacji mobilnej, spełniającej kryteria ustawowe. Sposób oznaczenia taksówki został z kolei określony w § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jednym z warunków tam przewidzianych jest wyposażenie taksówki w dodatkowe światło z napisem "TAXI", odpowiadające sprecyzowanym następującym warunkom. Wskazany sposób oznaczenia taksówki (światło na dachu z napisem TAXI), jak również zainstalowany taksometr (albo aplikacja mobilna) stanowią najistotniejsze cechy odróżniające taksówkę od innego pojazdu. Uznanie tych elementów za zasadnicze cechy odróżniająca pojazd będący taksówką od innych pojazdów wykonujących transport drogowy osób, jak zasadnie wskazuje WSA, znajduje potwierdzenie również wykładni celowościowej art. 18 ust. 5 pkt 1 i 3 utd, który zabrania umieszczenia w lub na pojeździe wykonującym przewóz osób m.in. taksometru i lampy na dachu, a więc elementów upodabniających pojazd do taksówki. Do uznania pojazdu za taksówkę, konieczne jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, czy poddanie pojazdu badaniu technicznemu, w trakcie którego sprawdza się również wymogi techniczne przewidziane prawem dla taksówek (vide rozporządzenie), ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające go od pozostałych pojazdów. Wbrew błędnej ocenie strony, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby uznać go za taksówkę, a dokonywany nim przewóz - przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd - za przewóz osób taksówką. Demontaż oznaczeń taksówki określonych w § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia sprawia zatem, że pojazd nie spełnia ustawowego kryterium taksówki, nawet jeśli w danym momencie posiada odpowiednie wpisy w dowodzie rejestracyjnym o spełnieniu wymagań technicznych dla taksówki i nawet jeśli został zgłoszony do licencji na wykonywanie przewozu wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli prawidłowości wykonywania przewozu osób, tak co do dodatkowych obowiązków na nim ciążących jak i przywilejów (zob. w tej kwestii trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji). Tym samym, wobec niespełnienia wymagań dla taksówki, organy prawidłowo przyjęły, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, której strona nie posiadała (miała wcześniej licencję na przewóz osób samochodem osobowym, jednakże zrzekła się praw z niej wynikających), ale także spełnienia wszystkich warunków wymaganych prawem. Zgodnie bowiem z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. Brak odpowiedniej licencji oraz niespełnienie kryterium konstrukcyjnego wskazuje na naruszenia, które podlegają ukaraniu. Jednocześnie, jedynie dla porządku należy zasygnalizować, że charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać w tej sprawie żadnej wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...], wskazać należy na wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15, w który ten orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Powołany wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą jako usługi transportowej. TSUE potraktował firmę dokonującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżąca jako realizatorka drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową. W sprawie niniejszej prawidłowo stwierdzono zatem, że pomimo posiadania licencji taksówkowej, skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, na który nie posiadała właściwej licencji, i w dodatku samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b utd. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów co do zasady pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątek, umożliwiający poruszanie się samochodem z mniejszą ilością miejsc, określił zaś sztywno. Niezasadne jest kwestionowanie stwierdzonego przewozu okazjonalnego z odwołaniem się do art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L 2009.300.88). Zgodnie z tym przepisem, za usługi okazjonalne uznaje się usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Przenoszenie tej definicji, stworzonej na użytek tego rozporządzenia, na grunt polskiej regulacji prawnej nie jest zasadne, zwłaszcza z uwagi na to, że z art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1073/2009, który określa jego zakres do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem. W konsekwencji, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszenia z Ip. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do utd, zostało prawidłowo przez organy ustalone i ocenione. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przewozu okazjonalnego bez właściwej licencji i pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a utd. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skontrolowany samochód posiadał pięć miejsc siedzących, a w chwili podjęcia interwencji przewożono pasażera, który zamówił przejazd za pomocą aplikacji [...]. Za przewóz naliczono opłatę i obciążono nią pasażera. Skarżący nie posiadał licencji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).