II GSK 818/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1847/21 w sprawie ze skargi F. w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1847/21, po rozpoznaniu skargi F. w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla, w punkcie 1/ uchylił zaskarżone postanowienie; a w punkcie 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił dopuszczenia F. do postępowania w sprawie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]", na rzecz P. S.A. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ wskazał art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organ, odmawiając skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym odwołał się do treści art. 33 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej jako: p.g.g.), stanowiącego, że jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" poprzedzone zostało postępowaniem w przedmiocie oceny odziaływania na środowisko, zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z [...] lipca 2020 r.. Minister Klimatu i Środowiska stanął na stanowisku, iż skoro organizacja społeczna miała chociażby potencjalną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w postępowaniu koncesyjnym brak jest podstaw do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Na postanowienie organu skarżąca złożyła skargę do WSA, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, a także naruszenie przepisów prawa europejskiego. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę [...], wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zdaniem WSA, uchybienie to polegało na błędnej interpretacji art. 33 p.g.g., która nastąpiła z pominięciem i wbrew kategorycznemu, literalnemu brzmieniu art. 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L 2012.26.1; dalej jako: Dyrektywa), zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Sąd wskazał, że zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi, o których mowa w art. 1 ust. 2, uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone, do celów ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu. WSA powołał się również na art. 11 ust. 4 Dyrektywy, w myśl którego przepisy art. 11 nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego. Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga. Sąd I instancji w dalszych rozważaniach wskazał, że zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, iż sąd krajowy stosując prawo krajowe musi - w zakresie, jaki jest tylko możliwy - interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem. Obowiązek ten wyprowadzony został z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty. WSA podniósł, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, iż w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego, organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Stwierdził, że prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Wobec powyższego WSA uznał, że organ powinien interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, odmówić stosowania prawa krajowego. Sąd wskazał, że celem nadrzędnym wprowadzonej przez prawo wspólnotowe regulacji jest zagwarantowanie możliwie szerokich praw członkom zainteresowanej społeczności, uzależniając uczestnictwo w postępowaniu jedynie od wystąpienia "wystarczającego interesu". Konsekwencją uznania interesu danego podmiotu za wystarczający jest obowiązek zapewnienia mu realnego, czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do wszczęcia postępowania odwoławczego. W ocenie WSA, nie ma przeszkód, by udział "członków zainteresowanej społeczności" był realizowany w ramach postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych, którego rozstrzygnięcie jest w sprawie koncesyjnej wiążące (art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: o.o.ś.). Zdaniem Sądu I instancji, warunkiem minimalnym uznania, że postępowanie faktycznie (w sposób umożliwiający realny wpływ na przebieg, a zwłaszcza wynik postępowania) może być uznane za przeprowadzone "z udziałem społeczeństwa" w rozumieniu art. 33 p.g.g., jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o uwarunkowaniach środowiskowych przed zakończeniem procedury koncesyjnej. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, iż wystarczającym było formalne zagwarantowanie skarżącej [...] praw strony w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Organ podkreślał, iż skarżąca miała prawo do odwołania się od nieostatecznej decyzji "środowiskowej", jednak zaznaczył, że brak jest podstaw do oczekiwania na ostateczne zakończenie tej sprawy, z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., nadany decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] lipca 2020 r.. Ponadto Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy brak jest obowiązku po stronie organu w sprawie koncesyjnej "wyczekania" na rozpoznanie odwołania skarżącej (bądź innych podmiotów reprezentujących społeczność lokalną) w sprawie uwarunkowań środowiskowych, to należy uznać, iż taka droga odwoławcza tego podmiotu jest wręcz iluzoryczna i nie wynika z tego, by realne prawo do złożenia odwołania - i jego rozpoznania przed wydaniem decyzji koncesyjnej – było skarżącej zagwarantowane. Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, by jakakolwiek argumentacja podnoszona przez ten podmiot w postępowaniu w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, miała być wzięta pod uwagę w postępowaniu o udzielenie koncesji. W niniejszej sprawie nie zaistniała więc przesłanka z art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłączeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie koncesji wydobywczej, z uwagi na fakt, iż nie można uznać, by decyzja w rozpoznawanej sprawie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, rozumianym jako udział realny, a nie jedynie formalny. Zdaniem Sądu I instancji, aby uznać udział społeczeństwa za zagwarantowany, nie jest wystarczającym formalne dopuszczenie do udziału podmiotu reprezentującego społeczność lokalną, bez realnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie. WSA zaznaczył, że etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony dany podmiot jest nieistotny, o czym stanowi art. 11 ust. 2 Dyrektywy. Istotne jest natomiast w świetle ust. 4 art. 11 Dyrektywy dopuszczenie go do procedury uczciwej i sprawiedliwej, co w ocenie WSA jest równoznaczne z koniecznością wzięcia pod uwagę jego argumentacji przy wydawaniu decyzji, z uwzględnieniem konieczności ustosunkowania się do podnoszonej przez ten podmiot argumentacji. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ będzie obowiązany, po ustaleniu czy mamy do czynienia z podmiotem, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy, zweryfikować czy miał on zapewniony realny (spełniający warunki z art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Niedopuszczenie do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji podmiotu reprezentującego lokalną społeczność może nastąpić jedynie w razie ustalenia, iż taki udział był mu rzeczywiście zagwarantowany w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dotyczących właściwej inwestycji. Tych wymogów nie spełnia rozumienie przepisów prawa proponowane przez organ, tj. uznanie za wystarczające formalne prowadzenie i zakończenie decyzją ostateczną postępowania o uwarunkowaniach środowiskowych z tzw. udziałem społeczeństwa, mimo nadania decyzji kończącej to postępowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że ewentualna argumentacja tej organizacji przedstawiona na etapie postępowania administracyjnego, a nawet we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie będą miały praktycznie żadnego wpływu na prowadzone postępowanie w przedmiocie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania P. S.A. w B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a także o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 31 k.p.a., art. 33 p.g.g. oraz art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy 2011/92/UE, poprzez zastosowanie wykładni prawa krajowego contra legem, skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy obowiązek wykładni zgodnej prawa krajowego z regulacjami unijnymi nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska, podczas gdy udzielenie koncesji było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, a w konsekwencji organ zobowiązany był zastosować art. 33 p.g.g. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca [...] wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1051/21, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była w istocie na identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego powyżej rozstrzygnięcia. Analogicznie jak w wyżej wskazanej sprawie, z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego ze złoża "[...]" w B. do dnia [...] kwietnia 2020 r., czyli na okres [...] lat. W okresie obowiązywania koncesji P. S.A. w B. wystąpiła w dniu [...] marca 2015 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" przez okres kolejnych [...] lat. Decyzja ta została wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w dniu [...] stycznia 2020 r. W tym kontekście należy zauważyć, iż w uzasadnieniu postanowienia NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 400/23 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd, który sąd odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.i.o.ś.). Na mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, to na tym etapie został zagwarantowany przez polski porządek prawny udział społeczeństwa stosownie do warunków określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie ich interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy prawa geologicznego i górniczego. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych, a szczególnie ekologicznych, interes prawny może być ustalany tylko na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Jednak w tym zakresie, co zostało wcześniej wskazane, organizacje takie nie mogą być uczestnikami postępowania koncesyjnego. Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji. Innymi słowy skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę obowiązującej koncesji jedynie przez wydłużenie okresu jej obowiązywania jest przedsięwzięciem, dla którego wydano już decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Powoduje to, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana koncesji polegająca na przedłużeniu okresu eksploatacji opisanego wyżej złoża dotyczy tego samego przedsięwzięcia, dla którego była uprzednio wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wniosek o zmianę koncesji, inicjujący postępowanie, w którym udziału domagała się F., obejmował jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji, które mieści się w zakładanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okresie eksploatacji przedmiotowego złoża do [...] r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zmiany koncesji nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania środowiskowego. Natomiast już przeprowadzone wywiera taki skutek w przypadku postępowania o zmianę koncesji, że wyklucza w nim stosowanie przepisów o udziale organizacji społecznych, zgodnie z art. 33 p.g.g. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 p.g.g. i odmówienia F. udziału w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża "[...]" w B. W ocenie NSA - wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną - art. 11 ust. 1 dyrektywy 2011/92, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", nie jest w tym przypadku naruszony (zob. w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z 25.05.2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej dyrektywy 2011/92, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 dyrektywy 2011/92 jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 974/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa jest zatem ocena autora skargi kasacyjnej, co do braku sprzeczności powoływanego wyżej przepisu art. 11 ust. 1 dyrektywy z przepisem prawa krajowego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną P. S.A. w B. i - uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, NSA wziął pod uwagę charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego oraz społeczną działalność strony postępowania, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. [...]).