II GSK 445/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Kołosowska-Hough po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska i P. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1454/21 w sprawie ze skargi Fundacji F. w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 marca 2021 r. nr DGK-6.4771.30.2020.MK.7 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1454/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji F. w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim, zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie 597 złotych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r., Minister Klimatu i Środowiska (dalej jako: organ, Minister) odmówił dopuszczenia Fundacji F. (dalej jako: Fundacja) do postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "D.", na rzecz P. Sp. z .o.o. w C. (dalej jako: Spółka). W podstawie prawnej postanowienia Minister wskazał art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organ, odmawiając Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu koncesyjnym, odwołał się do treści art. 33 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g.), stanowiącego, że jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "D." poprzedzone zostało postępowaniem w przedmiocie oceny odziaływania na środowisko, zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 21 lipca 2020 r. Wskazana decyzja została wydana w trybie art. 108 ust. 1 k.p.a., tj. nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym pozostaje ona w obrocie prawnym. Postępowanie w przedmiocie oceny odziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko toczyło się z udziałem społeczeństwa. Brała w nim udział także Fundacja. Minister ocenił, że skoro wskazane postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, to ziściła się przeszkoda w stosowaniu przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 33 p.g.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 33 p.g.g., która nastąpiła z pominięciem i wbrew kategorycznemu, literalnemu brzmieniu artykułu 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE Nr L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1; dalej: Dyrektywa). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 Dyrektywy, państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Z kolei stosownie do treści ust. 3 art. 11 Dyrektywy, państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi, o których mowa w art. 1 ust. 2, uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone, do celów ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ stanął na stanowisku, że Fundacja miała prawo do odwołania się od nieostatecznej decyzji "środowiskowej", jednak zaznaczył, że brak było podstaw do oczekiwania na ostateczne zakończenie tej sprawy, z uwagi na rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a., nadany decyzji z dnia 21 lipca 2020 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Zdaniem WSA, w sytuacji, gdy brak jest obowiązku po stronie organu w sprawie koncesyjnej "wyczekania" na rozpoznanie odwołania Fundacji (bądź innych podmiotów reprezentujących społeczność lokalną) w sprawie uwarunkowań środowiskowych, to należy uznać, że taka droga odwoławcza tego podmiotu jest iluzoryczna i nie wynika z tego, by realne prawo do złożenia odwołania – i jego rozpoznania przed wydaniem decyzji koncesyjnej - było skarżącej zagwarantowane. Według WSA nie sposób uznać, by jakakolwiek argumentacja podnoszona przez ten podmiot w postępowaniu w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, miała być wzięta pod uwagę w postępowaniu o udzielenie koncesji. Tak więc, w ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłączeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie koncesji wydobywczej, z uwagi na fakt, że nie można uznać, by decyzja w rozpoznawanej sprawie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, rozumianym, jako udział realny, a nie jedynie formalny. Aby bowiem uznać udział społeczeństwa za zagwarantowany, nie jest wystarczającym formalne dopuszczenie do udziału podmiotu reprezentującego społeczność lokalną, bez realnego wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie. Etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony dany podmiot jest nieistotny, o czym stanowi art. 11 ust. 2 Dyrektywy. Istotne jest natomiast w świetle ust. 4 art. 11 Dyrektywy dopuszczenie go do procedury uczciwej i sprawiedliwej, co Sąd pierwszej instancji uznał za równoznaczne z koniecznością wzięcia jego (tego podmiotu) argumentacji pod uwagę przy wydawaniu decyzji, przy uwzględnieniu konieczności ustosunkowania się do podnoszonej przez ten podmiot argumentacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA nakazał organowi, po ustaleniu, czy ma do czynienia z podmiotem, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) i b) Dyrektywy, zweryfikować, czy miał on zapewniony realny (spełniający warunki wymienione w art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych. Zdaniem Sądu, niedopuszczenie do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji podmiotu reprezentującego lokalną społeczność może nastąpić jedynie w razie ustalenia, że taki udział był mu rzeczywiście zagwarantowany w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych dotyczących właściwej inwestycji. Uzasadniając orzeczenie o kosztach, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., WSA wyjaśnił, że złożyły się na nie wpis od skargi oraz honorarium radcy prawnego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE Nr L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1; dalej: Dyrektywa) polegające na przyjęciu, że warunkiem minimalnym uznania, że postępowanie faktycznie (w sposób umożliwiający realny wpływ na przebieg, a zwłaszcza wynik postępowania) może być uznane za przeprowadzone "z udziałem społeczeństwa" w rozumieniu tego przepisu jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach przed zakończeniem procedury koncesyjnej a także uznanie, że organ dokonał nieprowspólnotowej interpretacji art. 33 ust. 1 p.g.g.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1 p.g.g. poprzez błędne uznanie, że doszło do zastosowania tych przepisów przez Organ albowiem postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie zostało zakończone przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska pomimo że decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że nie został realnie, czynnie zapewniony udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 11 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 Dyrektywy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że etap, na którym dopuszczony jest do postępowania na prawach strony podmiot reprezentujący społeczność lokalną jest nieistotny dla kwestionowania decyzji, działania lub zaniechania państwa członkowskiego. II. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uchylenie postanowienia z dnia 4 marca 2021 r. wskutek błędnego uznania, że organ nie dokonał ustaleń czy Fundacja miała zapewniony realny (spełniający warunki wymienione w art. 11 Dyrektywy) udział w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych a tym samym czy zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka wskazana w art. 33 ust. 1 p.g.g. o wyłażeniu zastosowania przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu koncesyjnym, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia znaczenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w procesie inwestycyjnym oraz że dostęp do procedury odwoławczej od decyzji sprawie zezwolenia na inwestycję, jaką jest koncesja geologiczna, na gruncie art. 11 Dyrektywy nie został w żaden sposób uzależniony od zakończenia procedury odwoławczej od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym z tego powodu nie doszło do naruszenia przez organ art. 33 ust. 1 p.g.g. - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę Fundacji z pominięciem części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla planowanego przedsięwzięcia objętego wnioskiem koncesyjnym oraz odpowiedzi na skargę; - art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. poprzez błędne zasądzenie od organu rzecz Fundacji kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się m.in honorarium radcy prawnego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa pomimo że Fundacja nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a radca prawny był pełnomocnikiem procesowym uczestnika postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Fundacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również spółka P., zaskarżając to orzeczenie w całości w zakresie rozstrzygnięcia w punkcie 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 (obecnie art. 33 ust. 1) p.g.g., poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że do uznania, iż poprzedzająca koncesję decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została podjęta w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa wymagane jest zapewnienie podmiotom reprezentującym prawa członków zainteresowanej społeczności procedury odwoławczej w ramach sprawy o uwarunkowaniach środowiskowych przed zakończeniem procedury koncesyjnej, podczas gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zostaje podjęta w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, jeżeli organizacje mogą swobodnie zając przewidziane prawem stanowisko procesowe w toczącym się postępowaniu środowiskowym, a ponadto ustawodawca dla zastosowania art. 33 p.g.g. wymaga wyłącznie podjęcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie stwierdzenia jej ostateczności w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła zaś naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i zaniechaniu przez Sąd dokonania wyczerpującej i wnikliwej analizy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w zakresie realnego zapewnienia uczestnikowi prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że uczestnik aktywnie uczestniczył w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych, które poprzedzało postępowanie koncesyjne, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący błędnym uchyleniem postanowienia zaskarżonego przez uczestnika. Wobec powyższego spółka wniosła o zmianę zaskarżonej części wyroku poprzez oddalenie w całości skargi oraz, na podstawie art. 203 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej Spółki oraz o oddalenie skargi kasacyjnej organu, oraz uznała zasadność zarzutu organu co do zasądzonych kosztów w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, wskazując, że w postępowaniu tym nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. –może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skargach kasacyjnych wniesionych w sprawie podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie za zasadne uznał zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 31 k.p.a. oraz art. 33 p.g.g. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1051/21 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych. Sąd kasacyjny, podzielając zawartą w tym orzeczeniu argumentację, uznał za zasadne i celowe odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. Przy czym przed przystąpieniem do rozważań natury prawnej i oceny zasadności zarzutów, należy jedynie dla porządku przypomnieć okoliczności niesporne w sprawie, tj., że decyzją z dnia 21 lipca 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Eksploatacja węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "D.". Do postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji organ dopuścił - postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r. – Fundację F.. Następnie, w dniu 20 stycznia 2021 r. Fundacja F. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "D." na rzecz P. Sp. z o.o., w wyniku czego doszło do wydania objętego skargą postanowienia z dnia 4 marca 2021 r. Ministra Klimatu i Środowiska o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu z uwagi na brzmienie art. 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze. W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu postanowienia NSA z 9 listopada 2023 r., (II GZ 400/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, który sąd odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.). Na mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, to na tym etapie został zagwarantowany przez polski porządek prawny udział społeczeństwa stosownie do warunków określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie ich interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych, a szczególnie ekologicznych, interes prawny może być ustalany tylko na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Jednak w tym zakresie, co zostało wcześniej wskazane, organizacje takie nie mogą być uczestnikami postępowania koncesyjnego. Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji. Innymi słowy skoro sprawa o udzielenie koncesji dotyczyła przedsięwzięcia, dla którego wydano już decyzję środowiskową przy zapewnieniu udziału w tym postępowaniu organizacjom społecznym, to w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 33 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Organ administracji miał zatem podstawę do zastosowania w sprawie art. 33 p.g.g. i odmówienia Fundacji udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "D.". W ocenie NSA - wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną - art. 11 ust. 1 Dyrektywy, zgodnie z którym należy wprowadzić możliwość skierowania skargi sądowej na decyzje, działania lub zaniechania, o których mowa w owym artykule, by "zakwestionować ich materialną lub proceduralną legalność", nie jest w tym przypadku naruszony (zob. w tym kontekście wyrok TS z dnia 15 października 2015 r., Komisja/Niemcy, C-137/14, EU:C:2015:683, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo oraz wyrok TS z 25.05.2023 r., C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs GmbH, LEX nr 3558639). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 omawianej Dyrektywy, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE jednocześnie wynika, że o ile nie wyklucza się, by członkowie zainteresowanej społeczności mogli w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji wnieść formułowane przez siebie zarzuty, to istotą wymagania określonego w art. 11 Dyrektywy jest nie tyle zapewnienie kontroli tychże zarzutów w toku postępowania administracyjnego, ile przyznanie ww. podmiotom prawa do podważenia przed sądem zgodności rozstrzygnięcia z prawem pod względem materialnym lub formalnym, w szczególności w takim jego aspekcie, który wiąże się z oceną skutków wywieranych na środowisko przez przedsięwzięcie mogące mieć istotny wpływ na to środowisko (por. wyrok TS z 15 października 2015 r., C-137/14, Komisja przeciwko Niemcom, ECLI:EU:C:2015:683; zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r., II OSK 974/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa jest zatem ocena skarżącego kasacyjnie organu, co do braku sprzeczności powoływanego wyżej przepisu art. 11 ust. 1 Dyrektywy z przepisem prawa krajowego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił obie skargi kasacyjne i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę: charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego oraz społeczną działalność strony postępowania kasacyjnego, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. Fundacji).