II GSK 767/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 142/23 o odrzuceniu skargi C. M. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r. nr L. dz. WRd.5380-285/2023/MT w przedmiocie poinformowania o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 24 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 142/23, odrzucił skargę C. M. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r., w przedmiocie poinformowania o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismami z dnia 12 stycznia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wystąpił do Starosty Powiatowego w Wejherowie z wnioskiem o poinformowanie C. M. o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy – C. M., z uwagi na otrzymanie w okresie od 22.06.2019 r. do 20.07.2020 r. łącznie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o usunięcie z ewidencji punktów karnych oraz o cofnięcie wniosków o poinformowanie o badaniu psychologicznym i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, skierowanych do Starostwa Powiatowego w Wejherowie w dniu 12 stycznia 2023 r. Następnie, pismem z dnia 2 marca 2023 r. Skarżący wniósł skargę na: 1/ nieusunięcie z ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego punktów wpisanych w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce w dniach 22.06.2019 r. oraz 27.01.2020 r. oraz 2/ niecofnięcie wniosków o poinformowanie o badaniu psychologicznym i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, skierowanych do Starostwa Powiatowego w Wejherowie z dnia 12 stycznia 2023 r. Przewodniczący Wydziału III WSA w Gdańsku zarządzeniem z 21 marca 2023 r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2023 r. i wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w sprawie odmowy cofnięcia wniosków o poinformowanie o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Odrzucając skargę postanowieniem zaskarżonym na obecnym etapie postępowania, WSA stwierdził, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r., dotyczący: 1/ poinformowania skarżącego o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz 2/ kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, stanowiący przedmiot niniejszej skargi nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), ani żadnych z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy przez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony wniosek nie został skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami władzy państwowej, czyli będących "na zewnątrz" w stosunku do organów administracji publicznej, lecz ich adresatem jest organ administracji publicznej (Starosta Wejherowski). Nie wywołuje on również skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. WSA stwierdził, że z analizy art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1002; powoływanej dalej jako: ustawa o zmianie p.r.d.) oraz art. 98a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.k.p.) wynika, iż wniosek komendanta wojewódzkiego Policji jedynie sygnalizuje zasadność podjęcia prawem przewidzianych działań przez starostę w przypadku przekroczenia przez danego kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, tj. wszczęcia postępowania, a następnie wydania decyzji w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji czy też poinformowania kierowcy o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Zdaniem WSA, wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w omawianym zakresie nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie ma on charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Powołując się na stanowisko judykatury, Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi do sądu nie może być wniosek kierowany na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności. Tym samym, w ocenie WSA, wnioski Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, skierowane do Starosty Wejherowskiego, nie mogły być przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący, zaskarżając postanowienie WSA w części dotyczącej poinformowaniu o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to naruszenie polega na bezpodstawnym przyjęciu, że poinformowanie o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu jest aktem wewnętrznym niedotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i wynika z wadliwego rozdzielenia jednej sprawy do rozpoznania w dwóch odrębnych postępowaniach. Skarżący podkreślił, że istotą złożonej skargi jest kwestionowanie zapisu punków w ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego. Konsekwencją kwestionowania prawidłowości tej ewidencji jest zaś skarga, obejmująca zarówno odmowę usunięcia wadliwie wpisanych do ewidencji punktów, jak też podjęte na podstawie wadliwych wpisów czynności. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że na podstawie wadliwego zapisu w ewidencji, Komendant Wojewódzki Policji podjął dwie czynności: zawiadomienie o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym oraz wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. O ile WSA prawidłowo uznał, że złożenie przez jeden organ do innego organu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego dopiero w przyszłości zostanie wydana decyzja nie może być zaskarżone, to wykładnia przepisów postępowania dokonana przez Sąd I instancji jest w tym zakresie wadliwa. Przyczyną niedopuszczalności skargi jest bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jego druga część. Taki wniosek jest bowiem elementem postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się wydaniem decyzji. Zawiadomienie o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym nie prowadzi jednakże do wszczęcia żadnego postępowania administracyjnego, a wynikiem takiego zawiadomienia jest obowiązek podjęcia działań wprost wpływających na prawa i obowiązki skarżącego. Tym samym, w ocenie kasatora, WSA wadliwie zastosował przepisy postępowania i bezpodstawnie odrzucił skargę. Ponadto, zdaniem skarżącego, skarga nie powinna być rozdzielana na dwa odrębne postępowania, skoro istnieją ewidentne podstawy do połączenia tak rozdzielonych skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Takim kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest natomiast związany z problemem procesowej kwalifikacji wniosku organu prowadzącego ewidencję punktów karnych, składanego do organu właściwego do informowania kierowcy o obowiązkach wynikających z ustawy o kierujących pojazdami. Z uwagi na częściowy zakres zaskarżenia postanowienia Sądu I instancji, w zakresie dotyczącym poinformowania kierowcy o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, rozważenie sformułowanego zarzutu wymaga uprzedniego odniesienia się do przepisów regulujących przedmiotową materię. Jak stanowi art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem /.../, podlega kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przepis ten należy odczytywać w związku z treścią art. 98 ust. 5 pkt 3 u.k.p., zgodnie z którym starosta wysyła informację o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym w zakresie psychologii transportu przez kierowców obowiązanych do poddania się temu badaniu, na skutek przekroczenia przez nich liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przy czym informacja ta wysyłana jest z urzędu na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego. Jak wynika zatem z literalnego brzmienia przytoczonych przepisów, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, Komendant Wojewódzki Policji - jako organ kontroli ruchu drogowego - występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy, z wnioskiem o poinformowanie kierowcy o ciążącym na nim obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Komendant Wojewódzki Policji jest zatem organem, który administruje danymi o liczbie punktów otrzymanych przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W razie przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów, obowiązany jest skierować stosowny wniosek do Starosty, celem podjęcia przez ten organ administracji czynności przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Odróżnić trzeba zatem czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji związane z prowadzeniem ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wprowadzaniem i usuwaniem punktów, od kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie postępowania będącego konsekwencją przekroczenia określonego limitu punktów i podjęcie dalszych czynności władczych względem kierowców, których limit punktów karnych został przekroczony. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, usuwaniem pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1808/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11), wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. To oznacza, że w przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji. Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji, nie jest nim natomiast wniosek kierowany przez organ kontroli ruchu drogowego na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności, a także uprawnionego do poinformowania ich o wynikającym z przepisów prawa obowiązku poddania się badaniom psychologicznym w zakresie psychologii transportu. Zdaniem NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżony przez skarżącego wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, skierowany wewnątrz organami do Starosty Wejherowskiego, nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnych z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Zasadnie również uznał WSA, iż skarżony wniosek nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak prawidłowo wywiedziono w postanowieniu Sądu I instancji, z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy przez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy czynności organu prowadzącego ewidencję punktów, w zakresie ujawnionych tam punktów, lecz została wywiedziona w stosunku do wniosku tego organu, skierowanego do innego organu administracji publicznej, w przedmiocie poinformowania przez niego kierowcy o wynikającym z przepisów ustawy o kierujących pojazdami (art. 98 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.k.p.) obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, będącemu już konsekwencją przekroczenia ujawnionych w ewidencji punktów, a których przekroczenie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wniosek taki samodzielnie nie wywołuje żadnych skutków w sferze praw i obowiązków kierującego, zaś skutek taki wywiera dopiero decyzja administracyjna, wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, w wyniku przesłanego przez organ kontroli ruchu drogowego wniosku. Wniosek Komendanta Policji nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżony wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, złożony do Starosty Powiatowego w Wejherowie o wysłanie do zainteresowanego kierowcy informacji w przedmiocie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest on ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, czy egzekucyjnego, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględnieniu zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, a Sąd I instancji – odrzucając skargę na przedmiotowy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji – nie uchybił normom zawartym w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.