III SA/Gd 142/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. M. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2023 r., nr L. dz. WRd.5358-285/2023/MT w przedmiocie poinformowania o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy postanawia: odrzucić skargę.

Pismami z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr L. dz. WRd.5358-285/2023/MT) Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wystąpił do Starosty Powiatowego w W. z wnioskiem o poinformowanie C. M. (zwanego dalej także "skarżącym") o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy czyli C. M., z uwagi na otrzymanie w okresie od 22.06.2019 r. do 20.07.2020 r. łącznie 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o usunięcie z ewidencji punktów wpisanych w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce w dniach 22.06.2019 r. oraz 27.01.2020 r. oraz o cofnięcie wniosków o poinformowanie o badaniu psychologicznym i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, skierowanych do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 12 stycznia 2023 r. (nr WRd.5358-285/2023/MT). Następnie, pismem z dnia 2 marca 2023 r. C. M. wniósł skargę na: 1/ nie usunięcie z ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego punktów wpisanych w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce w dniach 22.06.2019 r. oraz 27.01.2020 r. oraz 2/ nie cofnięcie wniosków o poinformowanie o badaniu psychologicznym i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, skierowanych do Starostwa Powiatowego w W. z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr WRd.5358-285/2023/MT). Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego III Wydziału tutejszego Sądu z dnia 21 marca 2023 r. rozdzielono skargi zawarte w piśmie z dnia 2 marca 2023 r. i wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę na czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w sprawie odmowy cofnięcia wniosków o poinformowanie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu i o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a."). Skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia z dnia 12 stycznia 2023 r. (nr L. dz. WRd.5358-285/2023/MT) dotyczący: 1/ poinformowania C. M. – na podstawie art. 98a ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b/ ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm. – dalej w skrócie "u.k.p.") - o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu; oraz 2/ kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2328 oraz z 2022 r., poz. 1002). Wniosek ten został skierowany do Starosty Powiatowego w W. W ocenie Sądu wniosek stanowiący przedmiot niniejszej skargi nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ani żadnych z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. Nie jest także innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy odnosi się on do zewnętrznych, konkretnie imiennie oznaczonych podmiotów, co do których organ administracji działa w sposób władczy przez stwierdzenie, ustalenie lub potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wniosek nie został skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami władzy państwowej, czyli będących "na zewnątrz" w stosunku do organów administracji publicznej, lecz ich adresatem jest organ administracji publicznej (Starosta W.). Ponadto nie wywołuje on skutku w postaci potwierdzenia uprawnień lub nałożenia obowiązków na stronę. Stosownie do art. 18 pkt 1 ww. ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie zaś do art. 98a ust. 5 pkt 3 u.k.p. starosta wysyła informację, o której mowa w ust. 4 (tj. o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom lekarskim, badaniom psychologicznym lub o obowiązku ukończenia odpowiednich kursów reedukacyjnych), z urzędu na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 (tj. m.in. gdy przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego). Z analizy ww. przepisów wynika, że wniosek komendanta wojewódzkiego Policji jedynie sygnalizuje zasadność podjęcia prawem przewidzianych działań przez starostę w przypadku przekroczenia przez danego kierowcę liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, tj. wszczęcia postępowania a następnie wydania decyzji w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji czy też poinformowania kierowcy o obowiązku poddania się badaniom psychologicznym. Wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w omawianym zakresie nie jest decyzją administracyjną. Nie ma on bowiem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżony do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 806/15). W postanowieniu z dnia 8 października 2019 r. (sygn. akt I OSK 2317/19) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "odróżnić jednak trzeba czynności komendanta wojewódzkiego Policji związane z prowadzeniem ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wprowadzaniem i usuwaniem punktów, od kierowania do właściwych organów wniosków o wszczęcie postępowania będącego konsekwencją przekroczenia określonego limitu punktów. Kwestie związane ze sposobem naliczania punktów, ich ilością, usuwaniem pozostawione są organowi prowadzącemu ewidencję, tj. komendantowi wojewódzkiemu Policji, a ewentualna kontrola prawidłowości dokonywanych wpisów, może być dokonana w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/13; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 oraz postanowienie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11), wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (oraz prawo wniesienia skargi na bezczynność tego organu w usunięciu punktów karnych - pkt 8 ww. przepisu). Przedmiotem skargi do sądu może być zatem akt lub bezczynność komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie prowadzonej przez niego ewidencji. Nie jest nim natomiast wniosek kierowany na podstawie niezakwestionowanych danych do organu uprawnionego do stosowania względem kierowców środków prawnych weryfikujących ich zdolność do kierowania i umiejętności (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 470/17)". W tym miejscu wyjaśnić należy, że – jak to zostało powyżej już zasygnalizowane – w niniejszej sprawie skarżący złożył także skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku polegającą na odmowie usunięcia punktów z ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego, a skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 141/23. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skierowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do Starosty W. wnioski z dnia 12 stycznia 2023 r. o poinformowanie C. M. o obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu oraz o kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji jako kierowcy, nie mogą być przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.