II GSK 745/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Q. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/19 w sprawie ze skargi Q. Sp. j. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2019 r. nr 148/2019 w przedmiocie ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Q. Sp. j. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1487/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Q. Sp.j. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z 6 maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W trakcie kontroli przeprowadzonej 30 lipca 2018 r. w obecności M.B. – współwłaścicielki – w lokalu przy ul. [...] w miejscowości D. zajmowanym przez Q. Sp.j. w W. (dalej "skarżąca") ujawniono 31 odbiorników telewizyjnych. Odbiornik marki [...] odbierał program [...]. Do odbiornika doprowadzona była antena kablowa i naziemna. Stwierdzono, że 31 odbiorników telewizyjnych jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Stwierdzony okres używania odbiorników w tym lokalu wynosił: "od 01.07.2018 r." i został ustalony na podstawie ustnego oświadczenia M.B. Protokół z kontroli został bez zastrzeżeń podpisany przez M.B. Do protokołu załączono listę czynności wykonanych podczas kontroli oraz notatkę do załącznika do protokołu. Do protokołu załączono oświadczenie M.B., z 30 lipca 2018 r., z którego wynikało, że 31 odbiorników telewizyjnych było w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie było możliwe z następujących przyczyn: 30 TV pokoje zajęte przez gości, 1 TV restauracja. Decyzją z 5 marca 2019 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. ustalił opłatę za używanie 31 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 21 111,00 zł. Decyzją z 6 maja 2019 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Ministra bezsporna była okoliczność, że w dniu kontroli w lokalu zajmowanym przez stronę znajdowało się 31 niezarejestrowanych w chwili kontroli odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, organ przeprowadził postępowanie dowodowe co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zapewnił stronie udział we wszystkich etapach postępowania. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."). Z uwagi na przebieg kontroli i podpisanie protokołu kontroli przez wspólniczkę bez zastrzeżeń Sąd uznał, że nie budziła wątpliwości okoliczność używania przez stronę w dniu kontroli 31 odbiorników telewizyjnych będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Sąd podkreślił, że oświadczenia odebrane w czasie kontroli co do liczby i rodzaju odbiorników RTV oraz protokół kontroli stanowiły materiał dowodowy, który podlegał ocenie organu administracyjnego w myśl art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. W ocenie WSA, sposób, w jaki dokonano ustaleń w sprawie, nie naruszał obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, a ustalone okoliczności pozwalały na zastosowanie domniemania, iż odbiorniki były używane. Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu, że M.B., podała do protokołu kontroli jedynie orientacyjną liczbę używanych odbiorników telewizyjnych. Podpisała ona bez zastrzeżeń załączoną do protokołu listę czynności wykonanych podczas kontroli. Nie było podstaw do zakwestionowania oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli, albowiem nie sposób zakładać, żeby wiedza współwłaściciela obiektu nie obejmowała tak elementarnych dla funkcjonowania hotelu wiadomości, jak rodzaj i standard oferowanych w nim usług, który wyznaczają m.in. składniki wyposażenia udostępnianych klientom pomieszczeń. Tak więc zdaniem Sądu, nie mógł być uznany za zasadny zarzut, iż współwłaściciel nie dysponował odpowiednią w tym zakresie wiedzą. WSA uznał, że ustalenia kontroli wykazały używanie przez stronę w miejscu kontroli 31 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, a fakt ich zarejestrowania po zakończeniu kontroli nie stanowił podstawy do uchylenia wydanych decyzji organu, bowiem niewątpliwie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1689 ze zm.; dalej "u.o.a."), tzn. ujawniono używanie niezarejestrowanych 31 odbiorników telewizyjnych. Sąd podzielił stanowisko organu, że posiadanie w rozumieniu ustawy o opłatach abonamentowych zostało określone jako stan faktyczny rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności. Organ nie miał obowiązku ustalać, czyją własność stanowił ujawniony podczas kontroli budynek, a także odbiornik oraz na jakiej podstawie znajdował się on we władaniu strony. Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wyłącznie na orientacyjnie podanej przez skarżącą informacji, brak przeprowadzenia oględzin pokoi wyposażonych w odbiorniki telewizyjne oraz brak uwzględnienia, iż jeden budynek należy do spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") – naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o opłatach art. 7 ust. 6 u.o.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji , a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji ustalającą opłatę za 31 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. art. 2 ust. 2 u.o.a. poprzez błędne ustalenie, że odbiorniki w pierwszym z trzech budynków są w posiadaniu Skarżącej i są przez nią używane, podczas gdy właścicielami i posiadaczami pierwszego budynku jest spółka I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. art. 5 ust. 5 u.o.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji nie uwzględniając wcześniejszego wyrejestrowania odbiorników z powodu zaprzestania działalności gospodarczej. 2. na podstawie art. 174 pkt.2 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności okoliczności faktycznego posiadania 31 niezarejestrowanych odbiorników, korzystania z budynku przez spółkę I. sp. z o.o. z siedzibą w W. b) art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, a także wzięcie pod uwagę błędnych ustaleń organów administracyjnych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i tym samym oddalenie skargi skarżącej i to w sytuacji, kiedy poprzedzające wyrok orzeczenia zawierały nieprawidłowe rozstrzygnięcia. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a szczególności zarzutu przewlekłości postępowania oraz zarzutu naruszenia zasady prowadzenia postępowania z zaufaniem do organów władzy publicznej. c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie było dotknięte naruszeniami prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Skoro w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zdaniem NSA, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., ponieważ zarzuty te nie zostały uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz uzasadnienia ich naruszenia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym uzasadnienie powinno dodatkowo wskazywać, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie przywołanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ww. wymagań nie spełnia. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą. Nie miał również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. odnoszą się do obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego ocenę. W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie organ powinien uzasadnić wydaną decyzję poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Zasadnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej, zabrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie uzasadniły prawidłowo decyzję. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były ustalenia kontroli, przeprowadzonej w obecności współwłaścicielki spółki. Stwierdzony okres używania odbiorników i ich ilość zostały ustalone na podstawie ustnego oświadczenia M.B., a następnie prawidłowo uzasadniły decyzję. Podkreślić należy, że w toku kontroli w zakresie zarejestrowania odbiorników RTV osoby biorące w niej udział składają oświadczenia wiedzy dotyczące przedmiotu kontroli. Protokół kontroli i oświadczenie współwłaścicielki spółki były podstawą do ustalenia liczby odbiorników telewizyjnych oraz czasu, przez który były używane. Jako współwłaścicielka spółki z założenia powinna orientować się nie tylko co do ilości posiadanych pokoi, ale powinna posiadać wiedzę w zakresie dotyczącym ich wyposażenia i standardu. W świetle przepisów k.p.a. dokumenty powyższe są dopuszczalnymi środkami dowodowymi, pozwalającymi uzyskać dane dla potrzeb kontroli. Dodać należy, że współwłaścicielka spółki powinna posiadać dostateczne informacje w kwestii, ile i jakie telewizory znajdują się hotelu. Wobec tego zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, a przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny obejmował ustalenie, że w hotelu prowadzonym przez skarżącą znajdowało się 31 odbiorników telewizyjnych, które były w stanie umożliwiającym ich używanie. W tych okolicznościach sprawy niezasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro bowiem ustalono, że odbiorniki telewizyjne były w posiadaniu skarżącej i umożliwiały natychmiastowy odbiór programu, to zasadnie przyjęto, że używała ona tych odbiorników w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.a. Z uwagi zaś na to, że sporne odbiorniki nie były zarejestrowane, prawidłowo wydano decyzję ustalającą opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników, na podstawie został art. 7 ust. 6 u.o.a. Poza zakresem kontroli NSA był również zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 u.o.a., ponieważ przepis taki w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy nie istniał. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym skarżącej, ponieważ nie został w tym zakresie postawiony zarzut w petitum skargi kasacyjnej ani powołany jakikolwiek przepis, którego zarzucenia skarżąca upatrywała. Z tego też powodu przedmiotem oceny nie można było uczynić argumentu, że sporne odbiorniki zostały wyrejestrowane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed WSA, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.