II GSK 73/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 stycznia 2021 r. nr EA b-89/21/1376/20 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie liczby posiadanych egzemplarzy broni palnej do celów kolekcjonerskich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/21, rozpoznając skargę G. K. (dalej zwanego: "skarżącym") uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej zwany: "KGP") z 15 stycznia 2021 r. odmawiającą zmiany pozwolenia na broń palną dla celów kolekcjonerskich oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej zwany: KWP w Opolu") z 27 października 2020 r, a także rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją KWP w Opolu z 15 kwietnia 2014 r. skarżący uzyskał pozwolenie na broń palną w celach kolekcjonerskich w liczbie 30 sztuk broni, przy uwzględnieniu ówczesnego statusu (skarżący był funkcjonariuszem Policji), co pozwalało na zastosowanie w przedmiotowej sprawie zwolnień, o których mowa w art. 15 ust. 6 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r., poz. 284 ze zm.) tj. zwolnienia z obowiązku przedstawiania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, o których mowa w art. 15 ust. 3 ustawy oraz z obowiązku zdania egzaminu przed komisją powołaną przez właściwy organ Policji, ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania danej broni oraz z umiejętności posługiwania się tą bronią. Następnie, wnioskiem z 21 września 2020 r., skarżący zwrócił się do KWP w Opolu o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. poprzez zwiększenie ilości jednostek broni palnej do celów kolekcjonerskich o dodatkowe 6 jednostek broni palnej i tym samym przyznanie mu prawa do posiadania łącznie 36 egzemplarzy broni palnej w celu kolekcjonerskim. Decyzją z 27 października 2020 r. Organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji z 15 kwietnia 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a., wskazując, że zmiana decyzji ostatecznej na tej podstawie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Natomiast przedmiotowa sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z 15 kwietnia 2014 r. Stan prawny sprawy uległ zmianie. Skoro skarżący nie jest już funkcjonariuszem policji, powinien przedłożyć stosowne orzeczenia lekarskie, przystąpić do egzaminu ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania danej broni oraz z umiejętności posługiwania się tą bronią, a także wnieść opłatę skarbową z tytułu wydania decyzji administracyjnej. KGP, rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z 15 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję KWP w Opolu. W uzasadnieniu zaskarżonej do WSA decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Podkreślił jednak, że od daty wydania pozwolenia na broń palną do celu kolekcjonerskiego do chwili obecnej stan prawny nie uległ zmianie, ale zmienił się stan faktyczny. W pierwotnym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, skarżący był funkcjonariuszem Policji z przydzieloną bronią służbową. Obowiązek zdania egzaminu ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania danej broni oraz umiejętności posługiwania się tą bronią i obowiązek przedstawienia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego go nie dotyczył. Okoliczność, iż w pierwotnym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej, skarżący nie zdawał egzaminu ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania danej broni oraz umiejętności posługiwania się tą bronią, ani nie przedstawiał właściwemu orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, potwierdzającego, że może dysponować bronią, stanowi przeszkodę do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem KGP, wydanie skarżącemu kolejnych dodatkowych egzemplarzy broni palnej do celu kolekcjonerskiego, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w pełnym zakresie przesłanek pod kątem spełnienia przesłanek ustalonych przepisami ustawy o broni i amunicji. Jego przeprowadzenie w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych uznał za niedopuszczalne. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, który działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") opisanym na wstępie wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r. uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał na przesłanki wydania pozwolenia na broń określone w art. 15 ust. 1, 3 i 6 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji. Jak podkreślił WSA, przepisy te nie uległy zmianie od daty uzyskania przez Skarżącego pozwolenia na broń. Zmianie uległ status strony, albowiem jak wynika z akt sprawy (notatka urzędowa z 22 września 2020 r.), po dniu 28 lutego 2016 r. został zwolniony ze służby z uwagi na nabyte prawo do emerytury. Rozważając przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zauważył, że dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej o ile spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. Dopuszczalna jest także zmiana pozwolenia na broń – powołał stanowisko WSA w Warszawie z prawomocnego wyroku z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 431/18). Sprawa ta dotyczyła co prawda zmiany pozwolenia na broń do celów sportowych tym niemniej z punktu widzenia analizowanego tutaj zagadnienia przeznaczenie broni objętej pozwoleniem nie ma znaczenia. Sąd doszedł do wniosku, że stanowisko organu w niniejszej sprawie jest oparte na błędnym założeniu, że zmiana w zakresie stanu faktycznego, jaki został przyjęty przy wydaniu pozwolenia, wyłącza zastosowanie art. 155 k.p.a. Wydaje się jednak, że organ nie rozróżnia dwóch całkowicie odmiennych kwestii tj. dopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. w ogóle od tego, czy zostały spełnione przez stronę przesłanki aby wnioskowana przez nią zmiana mogła zostać faktycznie dokonana przez organ administracji publicznej. WSA w Warszawie podkreślił, że z reguły potrzeba złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej przez jej adresata jest warunkowana określoną zmianą w stanie faktycznym, zaś w przypadku art. 155 k.p.a. nie chodzi o taki sam dokładnie (identyczny) stan faktyczny jaki istniał przy wydaniu decyzji ostatecznej. Przepis ten nie określa zakresu możliwych na jego podstawie zmian, z wyjątkiem zachowania tożsamości zmienianej decyzji. Nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu (tak jak w niniejszym przypadku) czy na zawężeniu uprawnień, czy obowiązków wynikających z decyzji zmienianej. Chodzi o zmianę posiadanego już uprawnienia. Przy czym istotne jest aby przedmiot tego uprawnienia, które ma być poddane zmianie (tutaj: posiadanie broni w celach kolekcjonerskich), był ujęty w decyzji ostatecznej. A zatem dla przykładu w tym trybie, zdaniem Sądu, nie mogłoby dojść do zmiany uzyskanego pozwolenia na broń w celach kolekcjonerskich poprzez odmienne określenie celu jego udzielania np. w celach sportowych czy łowieckich. Wówczas doszłoby do zmiany przedmiotu sprawy administracyjnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak tutaj do czynienia. W przypadku wniosku skarżącego zachowana bowiem została tożsamość stosunku administracyjnoprawnego, jaki ukształtowany został treścią otrzymanego pozwolenia. W świetle powyższego brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała taka zmiana stanu faktycznego, która wyłączała zastosowanie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwie, wbrew jasnej w tym zakresie tezie wynikającej z orzecznictwa sądów administracyjnych, Komendant Główny Policji przyjął, że w omawianym tutaj przypadku ocena spełnienia przesłanek wynikających z prawa materialnego nie może nastąpić w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a. ale jedynie w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia. Sąd podkreślił, że organ zmieniając decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła określone uprawnienie, zobowiązany jest do ponownej analizy spełnienia przesłanek, jakie dla decyzji tego rodzaju są przewidziane w prawie materialnym. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji gdy wnioskowana zmiana decyzji ostatecznej, w świetle tych regulacji prawnych, będzie niemożliwa. W takim zaś przypadku następuje odmowa zmiany decyzji. W ocenie WSA, organ przystąpić powinien do rozważenia, czy zostały spełnione przesłanki zmiany pozwolenia zgodnie z wnioskiem. Winien on bowiem w pierwszej kolejności określić, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie, a dalej ocenić, czy przesłanki z nich wynikające zostały spełnione. W niniejszej sprawie przesłanki te zakreślone zostały wspominanymi przepisami ustawy, które warunkują przyznanie pozwolenia m.in. od przedstawienia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, jak i zdania egzaminu. Sąd pierwszej instancji stanął przy tym na stanowisku, że okoliczność zmiany stanu faktycznego po stronie skarżącego w postaci niemożność skorzystania przez niego ze zwolnienia, jakie w tym zakresie przewidziano dla funkcjonariuszy Policji (albowiem już nim nie jest) nie oznacza automatycznie, że wnioskowana przez niego zmiana pozwolenia nie będzie mogła nastąpić. A zatem wskazał, że brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska organu, iż skoro skarżący przestał być funkcjonariuszem Policji to mamy do czynienia z taką zmianą stanu faktycznego, która wyłącza w ogóle zastosowanie art. 155 k.p.a. i tym samym determinuje odmowę zmiany pozwolenia. W takim przypadku obowiązkiem organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności poinformowanie Strony, o warunkach od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku skarżącego. Spełnienie bowiem wspomnianych powyżej wymogów stało się aktualnie konieczne z uwagi na to, że skarżący nie był już funkcjonariuszem Policji. Jednocześnie skarżący powinien być wezwany do przedstawienia w zakreślonym przez organ terminie dokumentów potwierdzających spełnienie ww. wymagań. Sąd pierwszej instancji dostrzegł też, że po wpłynięciu wniosku, zostało do skarżącego wystosowane pismo z 22 września 2020 r. w którym nadmieniono o tym, że na skutek braku tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją pierwotną, a sprawą z wniosku o jej zmianę, nie jest możliwe dokonanie wnioskowanej zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a. Pismo to nie spełnia jednak wspomnianych powyżej wymogów a nadto opiera się, jak już to zostało powyżej wskazane, na błędnym założeniu o braku podstaw do rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 155 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że istnieją podstawy do rozstrzygania niniejszej sprawy w oparciu o art. 155 k.p.a., a w konsekwencji, że możliwa jest w stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się obecnie G. K., zmiana przez organy Policji w trybie określonym przez w/w przepis decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 15.04.2014 r. nr E-AP111,642.12.2014 i przyznanie w/w osobie dodatkowych 6 jednostek broni palnej w celu kolekcjonerskim; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że w niniejszej sprawie występuje tożsamość stanu faktycznego i prawnego ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zakończonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 15.04.2014 r. nr E-AP-III.642.12.2014, w której G. K. posiadał status funkcjonariusza Policji; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 kpa przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że ocena spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. przez organy Policji powinna była nastąpić na zasadach ogólnych tj. tak, jak w odniesieniu do osoby, do której przepis art. 15 ust. 6 i art. 16 ust. 2 ustawy o broni i amunicji nie ma zastosowania, podczas gdy we wniosku z 21.09.2020 r. o wydanie dodatkowych 6 jednostek broni palnej do celu kolekcjonerskiego Skarżący wyraźnie domaga się zmiany decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 15.04.2014 r. nr E-AP-III,642.12.2014 na podstawie i w trybie art. 155 k.p.a., nie będąc zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o przepisy ustawy o broni i amunicji; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że w piśmie z 22 września 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wyczerpująco i należycie nie wyjaśnił G. K. okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również, że wymienione pismo Organu pierwszej instancji nie zawierało dla wnioskującego wyjaśnień i wskazówek odnośnie sposobu i trybu procedowania w jego sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym ten Sąd uchylił decyzję KGP wraz z poprzedzającą ją decyzją KWP w Opolu, wydane w trybie art. 155 k.p.a. – tj. w ramach postępowania nadzwyczajnego i oparto ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna kwestionuje przede wszystkim, jak wskazuje organ – błędną wykładnię prawa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, choć w istocie sformułowane przez organ zarzuty oznaczone jako 1-3 w petitum skargi kasacyjnej dotyczą błędnego zastosowania art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie istniały podstawy do rozstrzygnięcia jej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W zarzutach kwestionuje się też stanowisko WSA, przypisując mu przyjęcie, że zachodzi tożsamość stanu faktycznego jak i prawnego sprawy i tym samym możliwa jest zmiana prawomocnej decyzji, a ocena przesłanek z tego przepisu winna nastąpić na podstawie zasad ogólnych. Jako komplementarne względem siebie, zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie. Skarżący kasacyjnie organ w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej upatruje ponadto naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie jego zdaniem w zaskarżonym orzeczeniu przyjęto, iż pismem z 22 września 2020 r. skarżący nie został należycie powiadomiony o okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a nadto nie zawierało ono stosownych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznając tak skonstruowaną skargę kasacyjną należy zwrócić uwagę, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego. Chodzi więc o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15 te i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzecznia.nsa.gov.pl). Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Rozpoznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, należy przypomnieć, że skarżący zwrócił się z wnioskiem na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę prawomocnej decyzji pozwalającej mu na posiadane 30 sztuk broni palnej do celów kolekcjonerskich, o dodatkowe 6 jednostek broni palnej i tym samym przyznanie mu prawa do posiadania łącznie 36 egzemplarzy w celu kolekcjonerskim. Uchyloną przez Sąd pierwszej instancji decyzję, którą organy policji odmówiły zmiany decyzji KWP w Opolu z 15 kwietnia 2014 r., wydano w oparciu o przepisy dotyczące zmiany decyzji ostatecznej. Jest to jeden z administracyjnych trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, przy czym zmiana decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Możliwość ubiegania się o zmianę ostatecznego rozstrzygnięcia limitowana jest szczególnymi, zapisanymi w art. 155 k.p.a., przesłankami i zgodnie z jego treścią "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co oznacza tożsamość stanu prawnego i faktycznego, w dniu wydania ostatecznej decyzji oraz w dniu orzekania w trybie art. 155 k.p.a., które oczywiście toczyć się powinno z udziałem tych samych stron. Decyzje podejmowane w tym trybie mają charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "może" (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155; wyrok NSA w Warszawie z 28 sierpnia 1996 r. sygn. akt III SA 642/95). Zmiana decyzji w tym trybie musi być podyktowana względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony (por. wyrok NSA z 28 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 739/94). W pełni zatem podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy zachowana jest tożsamość sprawy. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 569/11, NSA stwierdził, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. (...) Należy mieć na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych." Problem tożsamości sprawy w kontekście stosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych był również podjęty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4), który stwierdził: "powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast., B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX Omega nr 37852). (...) Jednakże proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się ze sobą. W związku z tym mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34)." Analizując więc elementy tożsamości rozpoznawanej sprawy administracyjnej wskazać należy, że warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest ciągłość regulacji prawnej, która w kontrolowanej sprawy wystąpiła. Słusznie zauważa WSA, że w zakresie istotnym z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia – wbrew stanowisku organu – przepisy szczególne – ustawy o broni i amunicji nie uległy zmianie od daty uzyskania przez skarżącego pierwotnego pozwolenia. Istotny jest również wynikający z przepisów tej ustawy cel posiadania broni palnej. Wniosek skarżącego, dotyczył rozszerzenia przysługującego mu pozwolenia na posiadanie broni o kolejne sztuki w tym samym celu kolekcjonerskim. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że do wnioskowanej zmiany nie mogłoby dojść, gdyby wnioskodawca dążył do rozszerzenia lub zmiany uzyskanego pozwolenia np. w celu sportowym czy łowieckim. W orzecznictwie sądów administracyjnych podzielane jest stanowisko, że w przypadku, gdy osoba posiadająca już pozwolenie na posiadanie broni określonego rodzaju, składa podanie o udzielenie jej pozwolenia na posiadanie większej liczby egzemplarzy tego samego rodzaju broni, prowadzi się postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na posiadanie broni (np. wyrok NSA z 27 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 545/09, wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1747/10). Przechodząc zaś do stanu faktycznego sprawy i uwzględniając, że nie każda jego zmiana uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą, sporna jest tutaj ocena statusu skarżącego, który w toku postępowania przyznającego mu pozwolenie na posiadanie broni był funkcjonariuszem i korzystał z przywilejów, jakie przyznawała mu z tego tytułu ustawa o broni i amunicji (art. 15 ust. 6 i art. 16 ust. 2 ustawy), zaś obecnie nim nie jest. Oceny wymaga zatem, czy tego rodzaju okoliczność, stanowi nowy fakt, który w świetle norm prawa materialnego, może być podstawą do stwierdzenia powstania nowej sprawy. W cytowanej uchwale NSA, wyjaśniono, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona." Podzielając wyrażone w powyższej uchwale stanowisko, iż dla ustalenia tożsamości sprawy – nie ma znaczenia taka zmiana stanu faktycznego, która pozostaje bez wpływu na treść stosunku administracyjnego ukształtowanego pierwotną decyzją i adaptując je w rozpoznawanej sprawie NSA zgadza się z Sądem pierwszej instancji, iż okoliczność, że skarżący przestał być funkcjonariuszem policji, nie jest tego rodzaju zmianą stanu faktycznego, która stanowiłaby wystarczającą przesłankę odmowy zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe nie przesądza jednak finalnego wyniku postępowania, które prowadzone w trybie nadzwyczajnym, musi doprowadzić, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, do ponownej analizy spełnienia przesłanek, jakie dla decyzji tego rodzaju są przewidziane w prawie materialnym, które warunkują przyznanie pozwolenia m.in. od przedstawienia orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, jak i zdania egzaminu. Należy bowiem zauważyć, że w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych w pierwszej kolejności rozpatruje się dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania (z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych), a dopiero potem weryfikuje się spełnienie przesłanek wyszczególnionych w przepisach, stanowiących o wydaniu decyzji określonej treści. W przypadku przesądzenia, że istnieje prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i dopuszczalnie zmienionego stanu faktycznego oraz z udziałem tych samych stron i przy niezmienionym przedmiocie sprawy, organ winien przejść do drugiego etapu takiego postępowania. "Na podstawie art. 154 ( jak i art. 155) organ administracyjny albo ogranicza się do uchylenia decyzji, albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym lub ograniczonym zakresie(...). W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw lub obowiązków czy też ich zakresu."( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Nb. 5 str 691). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ocena spełnienia przesłanek do rozszerzenia skarżącemu przysługującego mu pozwolenia (czyli właśnie po przejściu do drugiego etapu postępowania) powinna była nastąpić na zasadach ogólnych tj. tak jak w odniesieniu do osoby do której przepisy art. 15 ust. 6 i art. 16 ust 2 ustawy nie mają zastosowania. W tym miejscu zauważyć należy również, że postawione w skardze kasacyjnej organu zarzuty 1 i 3 zostały oparte na zniekształconym stanowisku WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, nie nakazał bowiem organowi wydania decyzji pozytywnej, a jedynie trafnie wskazał na dalszy tok postępowania. W konsekwencji powyższych rozważań, NSA uznał, że postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty 1-3 okazały się niezasadne. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego (tak określony w skardze kasacyjnej), a będący w istocie zarzutem naruszenia prawa procesowego, określony w pkt 4, tj. naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że samo wadliwe przyporządkowanie zarzutu naruszenia przepisów do jednej lub drugiej kategorii z art. 174 p.p.s.a. co do zasady nie dyskwalifikuje takiego zarzutu, o ile spełnia on warunki do rozpoznania jako zarzut zgodnie z jego rzeczywistą treścią. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną formułując taki zarzut, oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Postawiony w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut, mimo jego błędnego przyporządkowania, poddaje się zatem kontroli – skarżący kasacyjnie organ wyjaśnia bowiem, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wystąpił do skarżącego z zapytaniem czy ten podtrzymuje wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także poinformował go o oczekiwanych skutkach podtrzymania takiego wniosku. Tym samym kasator wywodzi, że nie można skutecznie zarzucić organowi pierwszej instancji, co legło u podstaw błędnego stanowiska WSA w tym zakresie, że ten nie wyjaśnił stronie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a nadto nie zawarł dla wnioskującego wyjaśnień i wskazówek odnośnie do sposobu i trybu procedowania w sprawie, uznając że strona została należycie poinformowana o swojej sytuacji prawnej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, NSA stwierdza, że merytorycznie jest on bezzasadny, zaś stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Wystosowane do strony pismo z 22 września 2020 r. opierało się bowiem na błędnym przeświadczeniu organu o braku możliwości dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a nie informowało skarżącego należycie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, czy zgłoszenia żądań, jak również nie zawierało, wbrew twierdzeniom organu, prawidłowych wyjaśnień i wskazówek co do tego w jaki sposób i w jakim trybie będzie procedowany jego wniosek. Organ pierwszej instancji dążył jedynie do uzyskania informacji, czy skarżący wobec powyżej opisanego założenia, podtrzymuje nadal wniosek o zmianę decyzji – sugerując, że jest to możliwe tylko w drodze zwykłego postępowania – uzyskania pozwolenia na dodatkowe sztuki broni. Ponadto, przeczy istocie pisma kierowanego do strony na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. zawarte w jego przedostatnim akapicie ostrzeżenie, iż "podtrzymanie żądania zawartego we wniosku skutkować będzie jego odmownym załatwieniem", której nie sposób uznać za wskazówki i wyjaśnienia dla strony dotyczące okoliczności faktycznych bądź prawnych. Tym samym postawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut nr 4 również okazał się nietrafiony. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.