II GSK 716/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2106/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia 25 maja 2022 r. nr WUE.028.22.2020.RAF-2 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o rzeczniku finansowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Rzecznika Finansowego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2106/22, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w W. na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia 25 maja 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o rzeczniku finansowym, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 lipca 2021 r.; w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne; w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wystąpieniem z dnia 10 maja 2017 r. klient złożył wniosek o podjęcie przez Rzecznika Finansowego postępowania interwencyjnego względem P. S.A. w W. z uwagi na brak uwzględnienia przez spółkę roszczeń zgłoszonych w postępowaniu reklamacyjnym. Organ podjął postępowanie interwencyjne i pismem z dnia 22 września 2017 r. zwrócił się do spółki o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów oraz wezwał do przesłania szczegółowych wyjaśnień i przekazania dokumentacji zebranej w sprawie. Pouczono stronę, iż podmiot rynku finansowego, który otrzymał wniosek Rzecznika w sprawach objętych zakresem jego działalności, jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku oraz przekazać żądane dokumenty. Pismem z dnia 25 października 2017 r. (doręczonym Rzecznikowi w dniu 31 października 2017 r.) skarżąca przekazała wyjaśnienia i dokumenty. Jednocześnie spółka odmówiła uznania roszczeń zgłoszonych przez klienta. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że w dniu 13 kwietnia 2017 r. klient złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej reklamację, która została doręczona spółce tego samego dnia. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na reklamację pismem z dnia 9 maja 2017 r., wysłanym w dniu 10 maja 2017 r. Następnie pismem z dnia 21 lipca 2020 r. organ zwrócił się do spółki o wskazanie daty otrzymania pisma Rzecznika z dnia 22 września 2017 r. oraz daty wysłania pisma z dnia 25 października 2017 r. Pismem z dnia 28 lipca 2020 r. skarżąca przekazała żądane informacje. W dniu 9 października 2020 r. Rzecznik Finansowy wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 10 pkt 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2279 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o RF). Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Rzecznik Finansowy odstąpił od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, ponieważ stopień naruszenia art. 10 pkt 4 oraz art. 31 ustawy o RF w postępowaniu reklamacyjnym oraz w postępowaniu interwencyjnym dotyczącym tej szkody był nieznaczny. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rzecznik Finansowy decyzją z dnia 25 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie podziela poglądu spółki, iż wystąpienia klienta z dnia 13 kwietnia 2017 r. nie należało postrzegać jako reklamacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o RF. Skoro klient przedstawił nieprawidłowości odnoszące się do sposobu likwidacji szkody, zgłosił tym samym zastrzeżenia dotyczące usług oferowanych przez skarżącą, a przez to wniósł reklamację. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, iż roszczeniem klienta był wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Rzecznika, żądanie to zmierzało do zmiany dotychczasowego stanowiska spółki, skutkującego wypłatą świadczenia w prawidłowej wysokości. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia przez organ art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o RF, bowiem Rzecznik może przeprowadzić swoje czynności również z urzędu, co oznacza, że do podjęcia przez organ określonych działań nie jest wymagany wniosek klienta podmiotu rynku finansowego. W ocenie Rzecznika, skarżąca, będąca zakładem ubezpieczeń, jest zobowiązana nie tylko do posiadania wiedzy na temat uregulowań prawnych związanych ze świadczeniem usług ubezpieczeniowych, w tym ustawy o RF, lecz powinna również wprowadzić rozwiązania organizacyjne, które spowodują wyeliminowanie przyczyn ewentualnych naruszeń prawa. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyła spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości w zakresie stwierdzenia, że w postępowaniu reklamacyjnym oraz w postępowaniu interwencyjnym dotyczącym tej samej szkody doszło do naruszenia art. 10 pkt 4 oraz art. 31 ustawy o RF, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r. uwzględnił skargę P. S.A. w W., uchylając decyzje administracyjne obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że obie decyzje organu zostały wydane z naruszeniem art. 10 pkt 4 i art. 31 ustawy o RF poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o RF, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania poprzez niezastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził, że art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy o RF, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną, ma związek z powierzeniem Rzecznikowi Finansowemu istotnej roli w systemie ochrony klientów instytucji finansowych jako podmiotów rynku finansowego. Organ może występować do podmiotów rynku finansowego oraz innych podmiotów, których działalność wiąże się z rozpatrywaną sprawą, o udzielenie informacji lub wyjaśnień, udostępnienie akt oraz dokumentów (art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o RF). Z tym uprawnieniem skorelowany jest obowiązek podmiotów rynku finansowego do niezwłocznego, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przekazania żądanych przez Rzecznika informacji i dokumentów (art. 31 ustawy o RF). Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia roszczeń wynikających z reklamacji klienta, treść odpowiedzi podmiotu rynku finansowego, o której mowa w art. 5 ust. 1, powinna zawierać również pouczenie o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego ze wskazaniem podmiotu, który powinien być pozwany i sądu miejscowo właściwego do rozpoznania sprawy (art. 10 pkt 4 ustawy o RF). Naruszenie art. 10 pkt 4 oraz art. 31 ustawy o RF skutkuje możliwością nałożenia przez Rzecznika w drodze decyzji na podmiot rynku finansowego kary pieniężnej w wysokości do 100.000 zł. W ocenie Sądu I instancji, wbrew wywodom organu, spółka zastosowała się do obowiązków określonych w art. 10 pkt 4 oraz art. 31 ustawy o RF. Odnosząc się do spornego pouczenia, WSA stwierdził, że wskazuje ono właściwość miejscową sądu jako miejsce zamieszkania uposażonej i innych osób uprawnionych do wniesienia ewentualnego powództwa. Fragment dotyczący innych osób jest zbędny, ale nie narusza obowiązku określonego w art. 10 pkt 4 ustawy o RF i nie daje podstaw do zastosowania art. 32 tej ustawy. Obowiązek określony w art. 10 pkt 4 ustawy o RF nakłada na podmiot rynku finansowego obowiązek zamieszczenia pouczenia i tylko co do niezamieszczenia pouczenia zastosowanie znajduje art. 32 ust. 1 ustawy o RF. Przepis ten nie sankcjonuje bowiem zamieszczenia pouczenia błędnego czy też nieprecyzyjnego. Zdaniem WSA, skoro organ stwierdził, że pouczenie jednak było, to już tylko z tego względu należało umorzyć postępowanie wszczęte w przedmiocie kary pieniężnej za brak pouczenia. Zmiana stawianego zarzutu z braku pouczenia na udzielenie niewłaściwego pouczenia stanowi naruszenie art. 10 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o RF, bowiem skutkuje istotną zmianą merytoryczną zarzutu kierowanego wobec strony w zakresie naruszenia art. 10 pkt 4 ustawy o RF. Sąd I instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia karalności czynu, co powinno skutkować umorzeniem postępowania przez organ, nie zaś odstąpieniem od wymierzenia kary. Jak wynika z akt sprawy, spółka udzieliła odpowiedzi na reklamację pismem z dnia 9 maja 2017 r. wysłanym w dniu 10 maja 2017 r. Z kolei decyzję organu z dnia 25 maja 2022 r. doręczono skarżącej w dniu 30 maja 2022 r., a więc po upływie 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Za błędne WSA uznał stanowisko organu o naruszeniu przez spółkę art. 31 ustawy o RF. W ocenie Sądu I instancji doprowadziło to do bezpodstawnego wymierzenia sankcji administracyjnej. Skarżąca wywiązała się bowiem z nałożonych na nią obowiązków i prawidłowo zastosowała art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Chociaż nie w każdym przypadku do działań Rzecznika mają zastosowanie przepisy k.p.a. i jednocześnie brak jest regulacji prawnej obejmującej swą dyspozycją dany stany faktyczny, to organ powinien uwzględnić, na podstawie jakich przepisów działa podmiot rynku finansowego oraz zastosować przepisy najbliższe, czyli w rozpoznawanej sprawie przepisy k.p.a. Do takiego stanowiska skłania wykładnia celowościowa oraz systemowa wewnętrzna i zewnętrzna. WSA podniósł, że w art. 6 ustawy o RF zawarto regulację prawną dotyczącą terminu udzielenia odpowiedzi na reklamację, wskazując jednoznacznie, że do zachowania terminu wystarczy wysłanie odpowiedzi przed jego upływem. W ocenie Sądu I instancji, podobna sytuacja zachodzi w art. 31 ustawy o RF, w którym takiej regulacji brak, co składnia do zastosowania analogicznego rozwiązania, co do 30-dniowego terminu na udzielenie wyjaśnień i przedłożenie dokumentów na wezwanie Rzecznika. W związku z powyższym WSA uznał, że brak jest podstaw do nałożenia sankcji administracyjnej na spółkę, ponieważ podstawą wymierzenia tej kary nie może być rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść podmiotu rynku finansowego. Sąd I instancji uznał również za całkowicie chybione odwołanie się przez organ do przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących oświadczeń woli, jako odnoszących się do całkowicie odmiennych instytucji prawnych, a nie przepisów najbliższych w danej sprawie i trybowi postępowania w jakim sprawa została rozstrzygnięta tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia przez organ art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o RF w zw. z art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, wystąpienie klienta z dnia 13 kwietnia 2017 r. stanowi reklamację w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o RF. Samo pojęcie "zastrzeżeń", o którym stanowi art. 2 pkt 2 ustawy o RF oznacza zarzuty podnoszone przez klienta podmiotu rynku finansowego dotyczące braku realizacji lub nieprawidłowej realizacji przez ten podmiot obowiązków, które na nim spoczywały – wynikających nie tylko z czynności prawnej czy przepisów prawa, ale również ustalonych zwyczajów bądź zasad współżycia społecznego. Aby określone wystąpienie klienta mogło zostać uznane za reklamację, powinno spełniać następujące przesłanki: 1) zostało skierowane do podmiotu rynku finansowego, 2) zostało skierowane przez klienta podmiotu rynku finansowego, 3) zawiera zastrzeżenia dotyczące usług podmiotu rynku finansowego, 4) zastrzeżenia odnoszą się do usług świadczonych przez podmiot rynku finansowego, 5) usługi są świadczone przez podmiot rynku finansowego na rzecz klienta na mocy stosunku prawnego łączącego tego klienta z tym podmiotem rynku finansowego. WSA uznał, że klient w jednoznaczny sposób zakwestionował rozstrzygnięcie spółki w zakresie roszczeń zgłoszonych w trakcie postępowania reklamacyjnego, żądając modyfikacji dotychczasowego stanowiska. Wbrew twierdzeniom skarżącej, rozpatrzenie reklamacji nie miało polegać wyłącznie na powtórnym rozpoznaniu sprawy przez spółkę, ale na zmianie jej stanowiska, skutkującej wypłatą na rzecz klienta świadczenia w prawidłowej wysokości. W konsekwencji wystąpienie klienta z dnia 13 kwietnia 2017 r. stanowiło reklamację w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o RF. Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o RF, podjęcie czynności przez Rzecznika może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek klienta podmiotu rynku finansowego w sytuacji nieuwzględnienia jego roszczeń przez podmiot rynku finansowego w trybie rozpatrywania reklamacji. W związku z tym, wbrew stanowisku spółki, organ mógł podjąć w stosunku do niej czynności interwencyjne na podstawie wniosku klienta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Finansowy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na naruszenie następujących przepisów: 1. art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że możliwość zastosowania administracyjnej sankcji pieniężnej za naruszenie art. 10 pkt 4 ustawy o RF, dokonane w dniu 10 maja 2017 r. na dzień wydania decyzji ostatecznej uległa przedawnieniu, w sytuacji w której przepis art. 189g § 1 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania bowiem dotyczy on stanów faktycznych jakie zaistniały po dniu wejścia w życie tego przepisu tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez sąd powyższego zarzutu, zarzucono naruszenie: 2. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; powoływanej dalej jak: ustawa COVID-19) w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do uznania, że możliwość zastosowania administracyjnej sankcji pieniężnej za naruszenie art. 10 pkt 4 ustawy o RF dokonane w dniu 10 maja 2017 r. na dzień wydania decyzji ostatecznej uległa przedawnieniu, w sytuacji w której na mocy przepisów szczególnych bieg terminu przedawnienia został wstrzymany na okres 54 dni, i z tego powodu ostateczna decyzja administracyjna doręczona stronie w dniu 30 maja 2022 r. została wydana przed upływem terminu przedawnienia, Ponadto zarzucono również naruszenie: 3. art 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, że postępowanie wszczęte przez organ z urzędu w związku z brakiem pouczenia, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o RF, w piśmie strony z dnia 10 maja 2017 r., należało umorzyć wobec zmiany w toku postępowania administracyjnego zarzutów merytorycznych stawianych stronie z "braku pouczenia" na "pouczenie nieprawidłowe" w sytuacji, w której nie zachodziła wątpliwość co do zakresu postępowania, gdyż postępowanie przez cały czas w sposób niewątpliwy dotyczyło naruszenia związanego z treścią pisma strony z dnia 10 maja 2017 r. wysłanego do klienta, a strona w całym jego toku postępowania przedstawiała wyjaśnienia co do prawidłowej jej zdaniem treści pouczenia oraz dowody w sprawie, w związku z czym, jeżeli do naruszenia doszło, nie miało to negatywnych skutków dla strony i nie naruszyło zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której stanowi art. 10 k.p.a., - ewentualne naruszenie nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia organu ani w I, ani w II instancji. II. prawa materialnego, tj.: 1. art. 32 w zw. z art 10 pkt 4 ustawy o RF poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na nałożenie kary w przypadku zastosowania przez stronę – podmiot rynku finansowego błędnego lub niewłaściwego pouczenia, ponieważ daje on możliwość zastosowania sankcji administracyjnej wyłącznie przy braku jakiegokolwiek pouczenia wskazanego w art. 10 pkt 4 ustawy o RF, w sytuacji w której przepis ten stanowi podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wskazanych tam norm w każdej postaci, a więc zarówno ich niezastosowania, jak również zastosowania niewłaściwego; 2. art. 10 pkt 4 ustawy o RF poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie uznanie, że pouczenie klienta strony – podmiotu rynku finansowego o treści "Powództwo o roszczenia wynikające z umowy ubezpieczenia może zostać wytoczone albo według przepisów o właściwości ogólnej albo przed sąd właściwy dla miejsca zamieszkania ubezpieczającego, ubezpieczonego, uposażonego lub uprawnionego z umowy ubezpieczenia" zastosowane przez stronę spełnia wymóg wskazania sądu właściwego do rozpoznania sprawy, o którym mowa w tym przepisie, w sytuacji w której pouczenie to nie wskazuje na skonkretyzowany, oznaczony z nazwy i miejsca sąd, a do jego ustalenia konieczna jest dalsza analiza przepisów k.p.c. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz zakresu rozpoznawanych przez nie spraw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2548); 3. art. 31 ustawy o RF poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie, że obowiązek poinformowania Rzecznika Finansowego przez stronę – podmiot rynku finansowego o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku jest spełniony z chwilą nadania odpowiedzi listem poleconym, w sytuacji w której do postępowania przed Rzecznikiem Finansowym, w tym zakresie, kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Brak jest podstaw do analogicznego stosowania zasady, że "do zachowania terminu wystarczy wysłanie odpowiedzi przed jego upływem", określonej w art. 6 ustawy o RF na potrzeby art. 31 ustawy o RF, a zasada określona w art. 7a § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wobec możliwości jednoznacznego określenia treści normy określonej w art. 31 ustawy o RF. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną organu w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Z całą pewnością zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważał zarzut sformułowany w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że możliwość zastosowania administracyjnej sankcji pieniężnej za naruszenie art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym dokonane w dniu 10 maja 2017 r. na dzień wydania decyzji ostatecznej uległa przedawnieniu, w sytuacji w której przepis art. 189g § 1 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on stanów faktycznych jakie zaistniały po dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W ocenie NSA nie sposób wywieść, że przepis ten nie uniemożliwia zastosowanie wskazanych przepisów do spraw takich, jak niniejsza. Przypomnieć należy, że przedawnienie, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, podobnie jak instytucja dawności in genere (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189 (g)). W literaturze przedmiotu podniesiono natomiast, że hipotezę wywodzonej z art. 16 ww. ustawy normy międzyczasowej trudno odnosić do przepisów prawa materialnego, gdyż obejmuje ona "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś sprawy załatwiane w tym postępowaniu (zob. J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189 (c)). W rezultacie, z zakresu zastosowania dyspozycji normy art. 16 ustawy zmieniającej należy wyłączyć przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności zawarte w dziale IVa k.p.a., a w konsekwencji dla ustalenia właściwych norm materialnoprawnych dotyczących ustalenia okresu przedawnienia karalności koniecznym staje się odwołanie do respektowanych w państwach demokratycznych w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym ogólnych zasad prawa międzyczasowego. Na temat zasad prawa międzyczasowego wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wyjaśnił, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest przepisów intertemporalnych. Wówczas nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. orzeczenie z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (zob. orzeczenie z 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 149). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że o ile zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (...)" (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1990 r., sygn. akt K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51), to zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada konstytucyjna - np. zasada sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa wstecz wtedy, gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata zgodnie z zasadą wyrażoną paremią lex mitior agit (zob. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., sygn. akt K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22 i z 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13). W konsekwencji należy stosować przepisy względniejsze, a takimi są wskazane przepisy k.p.a., skoro przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 1 czerwca 2017 r., przepisy prawa nie przewidywały przedawnienia nakładania kar pieniężnych przez Rzecznika Finansowego (por. też wyrok NSA z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt II GSK 72/22). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które doprowadziło do uznania, że możliwość zastosowania administracyjnej sankcji pieniężnej za naruszenie art. 10 pkt 4 ustawy o RF dokonane w dniu 10 maja 2017 r. na dzień wydania decyzji ostatecznej uległa przedawnieniu, w sytuacji w której na mocy przepisów szczególnych bieg terminu przedawnienia został wstrzymany na okres 54 dni, i z tego powodu ostateczna decyzja administracyjna doręczona stronie w dniu 30 maja 2022 r. została wydana przed upływem terminu przedawnienia. Za nieprawidłowe NSA uznał stanowisko Sądu I instancji i strony, dotyczące przedawnienia możliwości wymierzenia kary pieniężnej. W realiach niniejszej sprawy do liczenia biegu terminu przedawnienia zastosowanie znajdzie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o COVID-19. Analizowana regulacja istniała w porządku prawnym w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r., łącznie przez okres 54 dni. O taki więc właśnie czas (54 dni) został wstrzymany bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. A zatem, uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię spornych przepisów, należy uznać, że wobec ujawnienia w niniejszej sprawie naruszenia ustawy w dniu 10 maja 2017 r. i rozpoczęcia z tym dniem biegu terminu przedawnienia przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., a następnie jego zawieszenia w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. – termin do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakładającej karę pieniężną nie upłynął. Termin ten upływał dopiero z dniem 3 lipca 2022 r. W dniu 25 maja 2022 r. mogła zatem zostać wydana zaskarżona decyzja Rzecznika Finansowego. Wadliwość podejścia Sądu I instancji do rozumienia i w konsekwencji zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o COVID-19 i art. 189g § 1 k.p.a., doprowadziła Sąd do błędnego wniosku, że w sprawie zaktualizowały się wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 3 p.p.s.a. Z tego powodu zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym. NSA podziela stanowisko organu, że Spółka nie zawarła właściwego pouczenia w przedmiocie wskazania sądu miejscowo właściwego do rozpoznania sprawy, w razie wystąpienia przez klienta z powództwem do sądu powszechnego. [...] [Podmiot skarżący] ograniczył się wyłącznie do odwołania do treści ogólnych przepisów wynikających z ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 895 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o działalności ubezpieczeniowej) oraz z ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.c.), regulujących kwestie właściwości miejscowej sądu. Informacja zawarta w pouczeniu skierowanym do klienta miała zatem wyłącznie charakter informacyjny o ogólnych zasadach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wątpliwości, iż literalne brzmienie art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym obliguje podmiot rynku finansowego do wskazania klientowi w odpowiedzi na reklamację skonkretyzowanego sądu rejonowego lub sądu okręgowego, właściwego miejscowo do rozpoznania sprawy klienta. Jednocześnie trafnie organ uznał, że wystarczające w zakresie wskazania sądu właściwego miejscowo do wytoczenia powództwa będzie odesłanie do podstawowych zasad wynikających z Kodeksu postępowania cywilnego, kształtujących zasady określania ogólnej właściwości miejscowej sądu. Co bowiem przyznała Strona skarżąca, zgodnie z regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania cywilnego, właściwość ogólną miejscową sądu określa się według miejsca zamieszkania lub siedziby pozwanego (a więc zakładu ubezpieczeń) - a nie powoda (klienta podmiotu rynku finansowego). Rzecznik zasadnie wyjaśnił, że normie wskazanej w treści art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym zadośćuczyni podanie skonkretyzowanego sądu rejonowego właściwego do rozpoznania sprawy, określonego według miejsca siedziby podmiotu rynku finansowego. Uzupełniająco, wymagane jest również wskazanie skonkretyzowanego sądu okręgowego właściwego do rozpoznania sprawy według miejsca siedziby tego podmiotu, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że powództwo przed tym sądem w pierwszej instancji można wytoczyć w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 17 Kodeksu postępowania cywilnego. Należy jednocześnie przyjąć stanowisko, iż art. 10 pkt 4 ustawy o Rzeczniku Finansowym nie wymaga od podmiotu rynku finansowego podania wszystkich sądów, do których klient mógłby potencjalnie wytoczyć powództwo. Spółka nie jest więc zobligowana do wskazywania każdego potencjalnie właściwego sądu, według zasad określania właściwości przemiennej. Ewentualny brak wskazania sądów właściwych według właściwości przemiennej nie będzie też stanowić ograniczenia klientowi prawa do sądu czy wysokości jego żądania, bądź pozbawiać go prawa do wytoczenia powództwa przed sądem właściwym według właściwości przemiennej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to równocześnie, że argumentacja zakładu ubezpieczeń podnoszona w toku sprawy w tym zakresie powinna być uznana za niezasadną, co prawidłowo uczynił organ w zaskarżonej decyzji. Należy również przyznać rację skardze kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 31 ustawy o RF. Trafnie bowiem wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że w art. 31 ustawy o RF mowa o "poinformowaniu" Rzecznika, a nie o "złożeniu wyjaśnień", a zatem nie można więc przyjąć, by Rzecznik został "poinformowany" o stanowisku podmiotu rynku finansowego przez samo nadanie odpowiedzi. Zasadnie także zwrócił uwagę kasator, iż ustawodawca wyraźnie zróżnicował sposób realizacji obowiązków, o których mowa w art. 6 i art. 31 ustawy o RF i gdyby intencją ustawodawcy było zastosowanie analogicznych reguł w obydwu tych przypadkach, odpowiednie sformułowanie - np. do zachowania terminu wystarczy wysłanie odpowiedzi przed jego upływem - znalazłoby się również w art. 31 ustawy o RF. Ma rację organ wnoszący skargę kasacyjną, że skoro takiego sformułowania brak, to należy przyjąć, że rozróżnienie to zostało dokonane przez racjonalnego ustawodawcę świadomie. Jak zaznacza się w piśmiennictwie, do terminu wskazanego w art. 31 ustawy o RF stosuje się zasady ogólne – a zatem art. 110 i n. k.c. (J. J. Szczerbowski [w:] Ustawa o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej. Komentarz, red. G. Dybała, K. Szpyt, Warszawa 2024, komentarz do art. 31). Zasadność powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także oddalenia skargi zakładu ubezpieczeń. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego. Należy w tym miejscu powtórzyć, iż wadliwie dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. – rozpoznał także skargę, która jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.