II GSK 686/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 603/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw prowadzących ośrodki szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Żywieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M.M. 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 603/17, oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli pojazdów przeznaczonych do nauki jazdy przeprowadzonej w dniu 7 września 2016 r. w Ośrodku Szkolenia Kierowców M.M. w Ż. stwierdzono brak dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego MAN nr rej. [...], którym jazdy szkoleniowe, wraz z instruktorem, odbywali kursanci. Zamiast niego do kontroli okazano zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu technicznym nr [...], zgodnie z którym pojazd przeszedł pozytywnie badanie techniczne w dniu 2 czerwca 2016 r., a termin następnego badania przypada na 2 czerwca 2017 r. M.M. (dalej: skarżący) w wyjaśnieniu do protokołu kontroli, wskazując na kserokopię dowodu rejestracyjnego, zapewnił, że posiada w nim odpowiednie wpisy. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Starosta Żywiecki (organ pierwszej instancji) ustalił, po przeprowadzonych oględzinach oryginału dowodu rejestracyjnego, że dowód rejestracyjny nie zawiera adnotacji w tym zakresie, a ostatni wpis został dokonany 2 czerwca 2015 r. i wskazuje termin ważności badania technicznego do 2 czerwca 2016 r. A zatem w dniu kontroli pojazdu, tj. 7 września 2016r., skarżący nie posiadał adnotacji w dowodzie rejestracyjnym o pozytywnym wyniku przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów badania technicznego pojazdu MAN, którym jazdy szkoleniowe, wraz z instruktorem, odbywali kursanci. Braku tego skarżący nie uzupełnił do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast, jak ustalił organ pierwszej instancji, w okresie między 2 czerwca a 27 września 2016 r. rozpoczął przedmiotowym pojazdem 20 szkoleń kandydatów na kierowców, z których 12 zakończył. W tych okolicznościach decyzją z [...] listopada 2016 r. Starosta Żywiecki zakazał wykonywania przedsiębiorcy M.M. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz wykreślił tego przedsiębiorcę – OSK Ośrodek Szkolenia Kierowców M.M. nr wpisu [...] – z rejestru przedsiębiorstw prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, z dniem uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że samochód Man nr rej. [...] od dnia 3 czerwca 2016 r. nie spełniał wymagań do prowadzenia nauki jazdy na kategorię C i CE, o których mowa w art. 24 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o kierujących pojazdami lub u.k.p.), gdyż brak jest w dowodzie rejestracyjnym aktualnej/ważnej adnotacji o pozytywnym wyniku badania technicznego kontrolowanego pojazdu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję Starosty Żywieckiego w podstawie prawnej wskazując m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 pkt 3, art. 45 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 24 pkt 1 lit. d, art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, a także art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej cyt. jako: u.s.d.g.). Organ odwoławczy w całości zaakceptował argumenty faktyczne i prawne wyrażone przez Starostę, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem SKO zarzuty strony nie podważają prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz przyjętej argumentacji prawnej. Za nieuzasadnione organ uznał zgłaszane przez skarżącego wnioski dowodowe. Nie zgadzając się z tym orzeczeniem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 25 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wyrażone w niej stanowisko. WSA w Gliwicach oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu WSA wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej cyt. jako: p.r.d.), dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Z kolei prowadzenie nauki jazdy jest dozwolone pod warunkiem m.in. posiadania i okazania w razie kontroli dokumentu stwierdzającego dopuszczenie pojazdu do ruchu (dowodu rejestracyjnego pojazdu), zawierającego adnotację (wpis) o spełnieniu stosownych wymagań, o których mowa w art. 24 pkt 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, wpis w dowodzie rejestracyjnym, wobec treści art. 24 pkt 1 u.k.p., obejmuje i stwierdza także – obok warunków z art. 24 pkt 1 lit. a-c u.k.p. – pozytywny wynik aktualnego badania technicznego pojazdu. Wpis taki, stwierdzający aktualne spełnienie wszystkich warunków określonych dla pojazdu przez ustawę, nie może być zastąpiony innymi, w tym "cząstkowymi" dowodami, np. zaświadczeniem o przeprowadzonym badaniu technicznym. Wbrew twierdzeniom strony zaświadczenie takie nie jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie pojazdu do ruchu i nie zastępuje adnotacji w dowodzie rejestracyjnym o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami. Adnotacja w dowodzie rejestracyjnym potwierdza spełnienie stosownych wymagań, w tym dotyczących budowy, wyposażenia i utrzymania danego pojazdu uczestniczącego w ruchu. Brak adnotacji nie pozwala na uznanie, że dany pojazd spełnia wymagania dla pojazdu, którym można prowadzić naukę jazdy i stanowi rażące naruszenie warunków jej prowadzenia. Skutki takiego rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców określa art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p., który przewiduje, że w takim wypadku starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. WSA wskazał, że wprowadzając do ustawy pojęcie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, ustawodawca posłużył się określeniem "wielokrotne naruszenie" wskazanych obowiązków. W realiach rozpoznawanej sprawy o wielokrotności naruszenia warunków wykonywania działalności świadczy fakt, że tylko w okresie od 3 czerwca do 16 listopada 2016 r. skarżący rozpoczął przedmiotowym samochodem MAN 20 szkoleń kierowców, a zakończył 12. W tych okolicznościach WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W ocenie sądu nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, gdyż organ zgromadził dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym dowody wskazane przez stronę, w zakresie w jakim miały one znaczenie dla sprawy, a przeprowadzona przez organ ocena dowodów nie narusza art. 80 k.p.a. W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu bezpośrednio przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, bowiem w postępowaniu odwoławczym strona miała możliwość zapoznania z całością dowodów sprawy, a jej inicjatywa nie obejmowała innych argumentów niż wynikające z odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i rezygnację z uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Bielsku-Białej z [...] kwietnia 2017 r., pomimo że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Żywieckiego z [...] listopada 2016 r. pomimo jej wydania w wyniku postępowania, które toczyło się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj.: a) art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie oraz brak całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, które wynikają m. in. z nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sprawie oraz nierozpoznania wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącego z 5 października 2016 r. w zakresie pkt 3, 5 i 6, co skutkowało dowolnym, a tym samym błędnym uznaniem, że samochód ciężarowy marki MAN Truck TGL o nr rej [...] nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami; b) art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało dowolnym, a tym samym błędnym uznaniem, że samochód ciężarowy marki MAN Truck TGL o nr rej [...] nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 24 pkt 1 u.k.p.; c) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu bezpośrednio przed wydaniem decyzji w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza, że na końcowym etapie postępowania administracyjnego organ administracji uzupełnił materiał dowodowy, o czym skarżący nie został w żaden sposób poinformowany, d) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie w treści decyzji całkowicie wadliwej podstawy prawnej decyzji tj. art. 61 § 1 i 4 k.p.a. regulujących kwestie związane ze wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również art. 71 ust. 1 u.s.d.g. bez sprecyzowania, w oparciu o który punkt tego przepisu tj. pkt 1, 2 czy 3, organ administracji wydał decyzję o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co wobec niezawarcia w treści decyzji uzasadnienia prawnego odnoszącego się do treści tego przepisu uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek skuteczną polemikę z zastosowaną przez organ administracji podstawą prawną wydanej decyzji, e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu każdej decyzji, jakim jest uzasadnienie prawne; – jak również pomimo tego, że decyzja Starosty Żywieckiego z [...] listopada 2016 r. naruszała przepisy prawa materialnego, a mianowicie: i) art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 128 ust. 3 pkt 2, ust. 4 w zw. z art. 24 pkt 1 lit. d, art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędne zastosowanie i w rezultacie całkowicie błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zakazania skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK, Ośrodek Szkolenia Kierowców skarżącego, ii) art. 24 pkt 1 lit. d w zw. z art. 24 pkt 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą całkowicie błędnym uznaniem, że stwierdzenie, w ramach jednorazowej kontroli, faktu nieposiadania przez skarżącego dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego marki MAN Truck TGL o nr rej [...] oraz stwierdzenie, również w ramach jednorazowej kontroli, faktu braku w dowodzie rejestracyjnym adnotacji o badaniu technicznym samochodu, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że pojazd nie spełnia warunku zawartego w treści wyżej wskazanych przepisów, 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i rezygnację z uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Bielsku-Białej z [...] kwietnia 2017 r., pomimo tego, że decyzja ta naruszała przepisy prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 128 ust. 3 pkt 2, ust. 4 w zw. z art. 24 pkt 1 lit. d, art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędne zastosowanie i w rezultacie całkowicie błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zakazania skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK, Ośrodka Szkolenia Kierowców skarżącego, b) art. 24 pkt 1 lit. d w zw. z art. 24 pkt. 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą całkowicie błędnym uznaniem, że stwierdzenie, w ramach jednorazowej kontroli, faktu nieposiadania przez skarżącego dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego marki MAN Truck TGL o nr rej [...] oraz stwierdzenie, również w ramach jednorazowej kontroli, faktu braku w dowodzie rejestracyjnym adnotacji o badaniu technicznym samochodu, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że pojazd nie spełnia warunku zawartego w treści wyżej wskazanych przepisów; II. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 45 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 128 ust. 3 pkt 2, ust. 4 w zw. z art. 24 pkt 1 lit. d, art. 28 ust. 2 pkt. 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędne zastosowanie i w rezultacie całkowicie błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zakazania skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK, Ośrodka Szkolenia Kierowców skarżącego, 2. art. 24 pkt 1 lit. d w zw. z art. 24 pkt 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię skutkującą całkowicie błędnym uznaniem, że stwierdzenie, w ramach jednorazowej kontroli, faktu nieposiadania przez skarżącego dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego marki MAN Truck TGL o nr rej [...] oraz stwierdzenie, również w ramach jednorazowej kontroli, faktu braku w dowodzie rejestracyjnym adnotacji o badaniu technicznym samochodu, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że pojazd nie spełnia warunku zawartego w treści wyżej wskazanych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. SKO w Bielsku-Białej nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 8 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 13 kwietnia 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Pismem z 17 marca 2021 r. skarżący wniósł o zmianę terminu posiedzenia na miesiąc lipiec lub sierpień 2021 r. wskazując, że w dniu 17 marca 2021 r. jego żona złożyła wniosek o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, procedura trwa około 3 miesiące, a w razie niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, działalność żony będzie źródłem utrzymania 5 osobowej rodziny. Sąd nie uwzględnił tego wniosku skarżącego uznając, że wskazywane przez niego okoliczności nie stanowią przesłanek uzasadniających odroczenie posiedzenia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność uznania przez organy, a następnie przez sąd pierwszej instancji, że skarżący nie spełnia warunku zawartego w art. 24 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, w zakresie posiadania wymaganych adnotacji w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu, przez co rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia dla kierowców (art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami) poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań przewidzianych w art. 24 (art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., kwestionują prawidłowość uznania przez sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Bielsku-Białej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Żywieckiego zakazującej M.M. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, pomimo że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i nierozważenie go w całości, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym rozprawy administracyjnej, a także pozbawienie stronę prawa do wypowiedzenia się o całości materiału dowodowego, co skutkowało dowolnym, a tym samym błędnym uznaniem, że skarżący rażąco naruszył warunki wykonywanej działalności gospodarczej oraz doszło do błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że samochód ciężarowy marki MAN Truck TGL o nr rej [...] nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, a tym samym zachodzą przesłanki do zakazania skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia Ośrodka Szkolenia Kierowców skarżącego z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK. Wobec tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutów o charakterze procesowym, które w istocie mają w tej sprawie charakter wtórny wobec zarzutów materialnoprawnych. Dopiero zatem ocena zasadności zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego pozwoli na ocenę jaki powinien być zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy i czy były one należycie dokonane i ocenione w tej sprawie. Zarówno w obu decyzjach, jak i w zaskarżonym wyroku przyjęto, że skoro skarżący nie posiada dowodu rejestracyjnego z adnotacją o wykonanym aktualnym badaniu technicznym samochodu ciężarowego marki MAN Truck TGL o nr rej [...] to oznacza, że nie spełnia on warunku prowadzenia działalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, bo jego pojazd nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 24, co oznacza, że rażąco naruszył warunki wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zdaniem NSA ten pogląd jest nieprawidłowy, bowiem oparty jest on na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 24 pkt 1 lit. d w zw. z art. 24 pkt 1 lit. a – c i w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami. Art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym pojazd przeznaczony do nauki jazdy. Zgodnie z art. 24 pkt 1 ww. ustawy nauka jazdy jest prowadzona pojazdem: a) odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem, b) oznakowanym kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L", c) przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, d) posiadającym adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - nie dotyczy tramwaju. Z kolei art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w ust. 2 pkt 1 lit. c wskazano, że rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest m.in. "wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24". W ocenie NSA sąd pierwszej instancji naruszył prawo akceptując błędną wykładnię i zastosowanie przez organy przytoczonych przepisów prawa materialnego. Ustawową przesłanką uprawniającą organ do zastosowania najbardziej dotkliwej z możliwych do zastosowania wobec przedsiębiorcy sankcji w postaci zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nie jakiekolwiek naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, lecz jedynie naruszenie kwalifikowane tj. – posługując się sformułowaniem ustawowym – naruszenie "rażące". W razie wątpliwości, kwalifikowanie danego naruszenia do kategorii "rażącego" powinno odbywać się przy zastosowaniu wykładni zawężającej. Upoważnienie ustawowe do zastosowania sankcji administracyjnej nie może być bowiem wykładane rozszerzająco. Należy nadto wziąć pod uwagę, że celem regulacji ustawowej formułującej określone wymogi wobec "pojazdów przeznaczonych do nauki jazdy" jest zapewnienie bezpieczeństwa na drodze zarówno samym uczącym się, jak i innym uczestnikom ruchu drogowego. Przytoczony powyżej art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że pojazd, którym prowadzona jest nauka jazdy musi odpowiadać wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem, być oznakowany kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L" oraz przystosowany do nauki jazdy (art. 66 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym) i posiadać adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów (art. 83 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Mając na uwadze wskazane powyżej względy wykładni celowościowej i systemowej, na podstawie zestawienia tych warunków jakie spełniać musi "pojazd przeznaczony do nauki jazdy" z treścią analizowanych powyżej przepisów dotyczących zakresu kompetencji organu do nałożenia sankcji w postaci zakazu wykonywania działalności gospodarczej, należy zdaniem NSA uznać, że nieprawidłowo w tej sprawie przyjęto, że wystąpił przypadek rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej z powodu wielokrotnego prowadzenia szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań przewidzianych w art. 24. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest w istocie niesporny. Żadna ze stron postępowania nie kwestionuje bowiem tego, że podczas kontroli prowadzonego przez skarżącego ośrodka szkolenia kierowców w dniu 7 września 2016 r. stwierdzono, że instruktor prowadzący szkolenie (M.M.) nie posiada dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego o nr rej. [...], którym prowadził szkolenie kierowców w zakresie kat. CE. Na tę okoliczność kontrolujący sporządził na miejscu "Protokół kontroli pojazdu przeznaczonego do nauki jazdy", w którym zaznaczono wyraźnie, że pojazd posiada aktualne badania techniczne do 2 czerwca 2017 r., co potwierdza zaświadczenie i karta pojazdu, a także jest oznakowany literą "L". Bezspornie ustalono zatem w toku postępowania wyjaśniającego (dowody w postaci m.in: protokołu kontroli pojazdu przeznaczonego do nauki jazdy, fotokopii zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym, dołączone do wyjaśnień kserokopie karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego), że prowadzący szkolenie nie posiadał w chwili kontroli dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego o nr rej. [...], ale legitymował się okazanym w czasie kontroli i przedłożonym następnie do akt sprawy "Zaświadczeniem o przeprowadzonym badaniu technicznym" nr [...]", z którego wynika, że pojazd [...] przeszedł pozytywnie badanie techniczne 2 czerwca 2016r., a termin następnego badania przypada na 2 czerwca 2017 r. Na zaświadczeniu w rubryce "Uwagi pkt 2" znajduje się adnotacja: "Pojazd odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla: przystosowany do egzaminów i nauki jazdy". Ustalono także, że z wpisu w dowodzie rejestracyjnym wynika, że termin kolejnego badania technicznego upływał 2 czerwca 2016 r. oraz że w dowodzie nie było wpisane aktualne i ważne do 2 czerwca 2017 r. badanie techniczne, ale dokument ten posiadał wcześniejsze adnotacje odnośnie do spełnienia wymagań, o których mowa art. 24 pkt. 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami (dowód z oględzin oryginału dowodu rejestracyjnego przedłożonego na wezwanie organu przez A.M.). Skarżący wyjaśnił też dlaczego, mimo że uzyskał zaświadczenie o ważnym badaniu technicznym pojazdu, stosowny wpis nie został dokonany również w dowodzie rejestracyjnym. Wskazał bowiem, że dowód rejestracyjny samochodu ciężarowego MAN nr rej. [...], został ukryty przez A.M., tj. brata skarżącego, a zarazem wspólnika spółki cywilnej Ośrodek Szkolenia Kierowców A.M., M.M. s.c. i że od dłuższego czasu skarżący podejmował liczne kroki prawne zmierzające do odzyskania przedmiotowego dowodu rejestracyjnego, związane m.in. z zawiadomieniem Policji, wszczęciem postępowania cywilnego oraz wnioskiem o wydanie tymczasowego dowodu rejestracyjnego, który – wobec ustalenia, że dowód rejestracyjny znajduje się u A.M. – okazał się bezskuteczny. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem uznać, że nietrafnie zakwalifikowano ustalony w sprawie stan faktyczny jako przypadek rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej z powodu wielokrotnego prowadzenia szkolenia pojazdem niespełniającym wymagań przewidzianych w art. 24. Na podstawie adnotacji zawartych w przedłożonym dowodzie rejestracyjnym, potwierdzających spełnienie przez pojazd o nr rej. [...] wymogów z art. 24 ust. 1 pkt a-c ustawy o kierujących pojazdami, przy uwzględnianiu przedłożonego kontrolującym zaświadczenia wydanego przez uprawnionego diagnostę ze stacji kontroli pojazdów, z którego wynikało, że pojazd ten odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla pojazdów przystosowanych do egzaminów i nauki jazdy oraz posiada aktualne badania techniczne ważne do 2 czerwca 2017 r., biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady wykładni przepisów stanowiących w tej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia, należy zdaniem NSA uznać, że sam brak w dowodzie rejestracyjnym odnotowującego ostatnie badanie techniczne wpisu, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Sam wpis ma jedynie charakter techniczny, potwierdzający spełnienie przewidzianych w przywołanym przepisie warunków. Z treści zaś art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie wynika, że w centralnej ewidencji pojazdów gromadzi się m.in. "inne dane i informacje stanowiące treść adnotacji urzędowych zamieszczanych w dokumentach pojazdu zgodnie z ustawą oraz z odrębnymi przepisami". Sporne dane dotyczące pojazdu, podlegające odnotowaniu w dowodzie rejestracyjnym, były zatem w dyspozycji organów. Skoro zatem niesporne w sprawie było, że ustawowe wymogi techniczne zostały spełnione, tj. pojazd którym było prowadzone szkolenie był właściwie oznakowany, przystosowany do nauki jazdy oraz posiadał ważne badania techniczne, to należy uznać za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II ppkt 1 i 2) oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt I ppkt 2 lit. a i b oraz pkt I ppkt 1 lit. b, d i e) petitum skargi kasacyjnej. Za niezasadne NSA uznał natomiast zarzuty podniesione w pkt I ppkt 1 lit. a i c, trafnie bowiem ocenił sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy, nie doszło zatem do naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a niezawiadomienie strony na końcowym etapie postępowania administracyjnego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. Z wyżej wskazanych przyczyn, ponieważ większość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił kontrolowany wyrok sądu pierwszej instancji z powodu jego niezgodności z prawem (pkt 1 sentencji). Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej utrzymującą w mocy decyzję Starosty Żywieckiego z [...] listopada 2016 r. o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę M.M. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących OSK, Ośrodek Szkolenia Kierowców M.M. nr [...] w Ż., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i w pkt 2 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., a następnie – w pkt 3 sentencji wyroku – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, gdyż za bezpodstawne uznał NSA wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z listy przedsiębiorstw prowadzących takie ośrodki w sytuacji niestwierdzenia, że skarżący prowadził tę działalność z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej, tj. z naruszeniem art. 24 pkt 1 lit. d w zw. z art. 24 pkt 1 lit. a-c ustawy o kierujących pojazdami . O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1570 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 500 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 480 zł za pierwszą instancję i 240 zł za drugą instancję.