II GSK 684/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 63/20 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 63/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za brak wymaganego wyposażenia lub oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.K. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów sądowych z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 w zw. art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") oraz art. 232 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575; dalej "k.p.c.") poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym z urzędu (z monitoringu na okoliczność momentu dokonywania kontroli pojazdu pilotującego) w związku z nałożoną karą w wyniku stwierdzenia przez organ braku posiadania przez wykonującego pilotaż tablicy o wymiarach określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych (Dz. U. poz. 629; dalej "rozporządzenie"), w sytuacji gdy do kontroli pojazdu pilotującego doszło po zakończeniu funkcji pilotażu, co skutkowało tym, że pojazd pilotujący nie musiał być wyposażony w żadne urządzenia po zakończeniu tych funkcji, gdyż jest zwykłym pojazdem o czym dalej w uzasadnieniu, w tym nie musi być wyposażony w tablicę z napisem PILOT, o określonych wymiarach, a kara dotyczyła właśnie nieposiadania tablicy o określonych wymiarach 54 cm w miejsce wymaganych 60 cm mimo to została nałożona i utrzymana mocą zaskarżonego niniejszą skargą wyroku, 2. art. 1 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji odmowy przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów na okoliczności istotne dla sprawy i uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wnioskowanym przez stronę lub z urzędu na podst. 106 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, w wyniku czego w sposób wadliwy ustalono stan faktyczny sprawy, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania, 3. art. 134 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważanie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów poza ogólnikowym wskazaniem iż "oczywistym jest że kontrola pilotującego pojazdu odbyła się w ścisłym związku z przewozem wykonywanym pojazdem nienormatywnym przekraczającym granicę państwa", co stanowi jedyne odniesienie się do zarzutu przeprowadzania kontroli po zakończeniu funkcji pilotażu, 4. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów co dowodzi, że legalna kontrola działań organów dokonana przez Sąd I instancji nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy, bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, 5. art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie do kontrolowanego § 3 ust 2 rozporządzenia, podczas gdy pojazd w momencie kontroli nie był pojazdem wykonującym pilotaż, a mimo to organ przyjął wykonywanie tych funkcji, co skutkowało nałożeniem kary. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a). Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują prawidłowość uznania przez Sąd pierwszej instancji za zgodną z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie kary za brak wymaganego oznakowania pojazdu wykonującego pilotowanie. Ogólnie rzecz ujmując, zarzucono, że dokonane przez organ administracji w sprawie ustalenia faktyczne nie uzasadniały poglądu, że skarżąca jako przewoźnik naruszyła przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie pilotowania pojazdów nienormatywnych, za który należało orzec – zgodnie z art. 140 ab ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej "u.t.d.") – karę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Biorąc pod uwagę stanowiska stron, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było miejsce oraz moment kontroli przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pojazdu wykonującego pilotowanie należącego do skarżącej. W toku kontroli przejazdu nienormatywnego przewożącego ładunek w postaci tramwajowego wagonu pasażerskiego funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej na terenie przejścia granicznego w Dorohusku stwierdzili, że pojazd pilotujący ww. przejazd należący do skarżącej posiada tablicę zamontowaną na dachu, której wielkość nie spełniała wymogów rozporządzenia. Przeciwnego zdania jest skarżąca, według której kontrola pojazdu odbyła się już po zakończeniu pilotowania, a więc w momencie, w którym pojazd przestał wykonywać funkcję związaną z pilotowaniem przejazdu pojazdu nienormatywnego. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, jednoznacznie stwierdzając, że obowiązek pilotowania pojazdu nienormatywnego obejmował również przejazd po terenie przejścia granicznego będącego odcinkiem drogi publicznej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności oceną Sądu kasacyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. Zasadność ich bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych uchybień, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można też naruszyć, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem rozpatrzenia zarzutów naruszenia wykładanych lub stosowanych przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. Dlatego – co należy podkreślić – poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13). W analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu, podobnie jak też naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi i jedynie ogólnikowo odniósł się do podnoszonych, spornych kwestii bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w skardze nie stanowiło naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Omawiana regulacja prawna nie nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1695/06), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niezasadne jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania przez organy z uwzględnieniem przepisów materialnych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżąca nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17). Dodać też trzeba, że z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wcale nie wynika, że bezwzględnym obowiązkiem sądu jest ustosunkowanie się czy odniesienie do wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji. Rzeczą Sądu jest natomiast dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach – granicach – sprawy, co też w niniejszej sprawie niewadliwie uczynił WSA, dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w ogóle nie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji powinien wyjść poza zakres stawianych w skardze zarzutów, ale zarzuca wyłącznie "nierozważenie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 2 pkt 1 p.u.s.a. oraz że uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy te (art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) mają charakter ustrojowy, określają w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W myśl pierwszego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Autor skargi kasacyjnej nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Formułując zarzut naruszenia przepisu art. 1 p.u.s.a., skarżąca kwestionuje, w jej ocenie, wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tymczasem dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu takiego zarzutu służą inne przepisy, a nie te wskazane w omawianym zarzucie. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów, przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08, postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09). Skarżąca naruszenie tego ustrojowego przepisu powiązała z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., które maja charakter ogólny, blankietowy. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Poza tym powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych ustrojowych przepisów zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa ostatnie przepisy zawierają normy przeciwstawne. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Dodatkowo zauważyć trzeba, że podnoszone przez skarżącą argumenty wskazujące na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. dotyczą kwestionowania wyniku kontroli sądowej i kwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co wcale nie świadczy o tym, że sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Wbrew stanowisku skarżącej, WSA nie naruszył również art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., nie przeprowadzając z dowodów wskazanych w omawianym zarzucie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Innymi słowy, na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zgromadzony oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, a w dodatku ograniczone zostało do dowodu z dokumentu. Tymczasem w omawianym zarzucie skarżąca w sposób nieuprawniony twierdzi, że WSA powinien był przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie co do istotnych w sprawie kwestii – i to przez przeprowadzenie dowodów, które nie są dowodami z dokumentów (nagranie z monitoringu). Odnośnie do wszystkich omawianych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dodać trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest jednoczesne stwierdzenie, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17, 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17). Przyjąć zatem należy, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki był związek naruszenia wskazanych przepisów postępowania z rozstrzygnięciem. Tymczasem z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. W związku z powyższym uznać należy, że skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki uznać należy za chybiony. Pokreślić należy, że pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (w przedmiotowej sprawie – drogowa), potwierdzona protokołem kontroli. Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d. z przeprowadzanych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, a jego kopię doręcza kontrolowanemu. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (ust. 2). Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego odnotowuje się w protokole (ust. 3). Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. W orzecznictwie akcentuje się walor dowodowy protokołu z kontroli, a mianowicie że ma on walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15). W wyroku z 7 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1416/15 Naczelny Sąd Administracyjny wręcz stwierdził, że dowód z dokumentu urzędowego – jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli – ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. W trakcie czynności kontrolnych opisanych w protokole ustala się wiarygodny stan faktyczny znajdujący odzwierciedlenie w protokole, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji, uznając, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, w całości zaakceptował dokonane przez organ – w oparciu o protokół kontroli – ustalenia, że kontrola pojazdu pilotującego miała miejsce na terenie przejścia granicznego w Dorohusku i odbywała się w ramach czynności kontrolnych przewozu wykonywanego pojazdem nienormatywnym. Skarżąca prowadząca działalność transportową wykonywała pilotowanie pojazdu nienormatywnego złożonego z ciągnika samochodowego oraz naczepy z ładunkiem w postaci tramwajowego wagonu pasażerskiego. Na podstawie zezwolenia nr [...] ustalono, że obowiązek pilotowania obejmował przejazd po terenie przejścia granicznego będącego odcinkiem drogi publicznej. Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na jego wadliwą konstrukcję, polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest zarzutem bezpodstawnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Zasądzając na rzecz organu 675 zł, NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.