II GSK 677/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. K. spółki z o.o. sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 369/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oławie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 369/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, uchylił zaskarżoną decyzję. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – C. K. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (skarżąca; spółka) i zaskarżając ten wyrok w całości, spółka wniosła: na podstawie art. 188 p.p.s.a., o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi; ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego orzeczenia całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sądowi I instancji; na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej oraz rzutu ortofomapy (na płycie CD) na okoliczność braku przeciwskazań dla lokalizacji zjazdu zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, a w szczególności bezpodstawności twierdzeń Prokuratury Rejonowej w O. oraz Gminy Siechnice o zagrożeniu bezpieczeństwa i stanie faktycznym w sprawie; zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 19, poz. 115) zwanej dalej u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że działka nr 543/6 nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy i w okolicznościach sprawy nie może być na niej zorganizowany zjazd z drogi gminnej ul. Henryka III w Siechnicach dla potrzeb obsługi komunikacyjnej osiedla domów jednorodzinnych, na rzecz której to inwestycji wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, b) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z § 9, § 77, § 78 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zwanym dalej rozporządzeniem, przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - konstytucyjnej zasady równości oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o ochronie własności - wobec ich niezastosowania; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które powiela uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ administracyjny I instancji, a dostrzeżone i skorygowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 101) zwany dalej k.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy i uznanie mimo braku podstaw i dowodów, że lokalizacja zjazdu z drogi gminnej działka nr 585/4 AM-1 na działkę nr 543/21 AM-1 przez działkę nr 543/6 spowodowałaby bądź stworzyłoby zagrożenie pogorszenia warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego, podczas gdy SKO we Wrocławiu dokonało analizy w tym zakresie i stwierdziło jednoznacznie, że "w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego zjazdu nie ma bowiem żadnej zabudowy, w szczególności obsługiwanej za pośrednictwem innych zjazdów, których częstotliwość lub kolizyjne umiejscowienie, mogłyby wskazywać, że zezwolenie na przedmiotowy zjazd wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu. Z tych samych względów wnioskowany zjazd nie koliduje również z żadnym ruchliwym skrzyżowaniem", a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak oceny obowiązków Gminy Siechnice wynikających z trybu pozbawienia skarżącego dostępu do drogi publicznej, b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, że w zaistniałym stanie faktycznym brak zaliczenia działki nr 543/6 do kategorii dróg publicznych nie jest podstawą do wydania odmownej decyzji w przedmiocie dostępu do drogi publicznej, a to wobec faktu, że działka 543/6 zlokalizowana pomiędzy działką 543/21 (droga wewnętrzna inwestycji) a 585/4 (droga publiczna) jest przeznaczona pod budowę drogi, zaś jej niezaliczenie do kategorii dróg publicznych wynika z niezrealizowania obowiązku przez Gminę Siechnice. Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów przedstawiono łącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, będąc związany jej granicami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa zakres, w jakim NSA realizuje - co do zasady - obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna uczestnika postępowania oparta została na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego (punkt II. a-b petitum skargi kasacyjnej) wiążą się ściśle z zarzutami naruszenia prawa materialnego, sformułowanymi w punktach I. a-c petitum skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, na poparcie wniosków skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej przedstawił wspólne dla wszystkich zarzutów argumenty, które w jego ocenie uzasadniają twierdzenie, że "wyłącznie wskutek działania organu publicznego - Burmistrza Siechnic, działka nr 543/21 (przed podziałem 543/13, wcześniej 543/7, a pierwotnie 543/5) utraciła bezpośredni dostęp do dróg publicznych". Z tego względu, w ocenie skarżącej spółki, "na organie spoczywa obowiązek zapewnienia właścicielowi nieruchomości dostępu do drogi publicznej (i to w drodze administracyjnej, a nie cywilnej)". Mając na uwadze konstrukcję powyższych zarzutów skargi kasacyjnej oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że właściwe jest ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, uniemożliwiając tym samym ocenę trafności wyroku sądu pierwszej instancji przez strony, jak i przez NSA - w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Zupełnie niezrozumiałe jest sformułowanie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odwołanie się do kwestii niewzięcia pod uwagę (przez sąd pierwszej instancji) "całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie". Przypomnieć należy jednolity i utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie można podważyć w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki nie jest bowiem właściwy, a więc i skuteczny, zarówno dla zakwestionowania przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu w zakresie wykładni bądź stosowania prawa. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 cyt. ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię tego przepisu - "skutkującą przyjęciem, że działka nr 543/6 nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy". Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że przepisy art. 5-7 o drogach publicznych określają, jakie drogi są zaliczane do poszczególnych kategorii dróg publicznych i wskazują na procedurę ich zaliczania do danej kategorii dróg publicznych. WSA zauważył przy tym, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu), a ponadto, ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.). Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie podjął polemiki z tymi ustaleniami sądu pierwszej instancji, ale przede wszystkim nie uwzględnił konstrukcji przepisu art. 7 cyt. ustawy o drogach publicznych, który stanowi rozbudowaną jednostkę redakcyjną, składającą się z trzech ustępów, zawierających odrębne normy prawne dotyczące odrębnych zagadnień. Nieuwzględnienie tego zróżnicowania, jak i konstrukcji analizowanego przepisu, uniemożliwia dokonanie oceny omawianego zarzutu przez NSA, co prowadzi do wniosku o jego niezasadności. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że istotne w sprawie pojęcia prawne zostały zdefiniowane wprost w ustawie o drogach publicznych, na co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, a co z kolei oznacza, że w procesie stosowania prawa należy brać pod uwagę treść ustawowo określonych pojęć. Nie budzi więc wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu odnoszącym się do niniejszej sprawy), pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.), natomiast droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Ponadto, zaliczenie do kategorii dróg gminnych i ustalenie przebiegu dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.). W świetle treści przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości, że sąd pierwszej instancji przepisów tych nie naruszył w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. WSA nie dokonywał bowiem ich wykładni, czego w istocie autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, natomiast WSA wskazał jedynie, że właściwa rada gminy nie podjęła uchwały na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. w odniesieniu do spornej działki gruntu, co prawda przeznaczonej pod urządzenie drogi gminnej, lecz nie tylko nie wykorzystanej w tym celu, ale przede wszystkim niestanowiącej części tej drogi w rozumieniu przepisów prawa. Skoro więc sporna działka gruntu nie stanowi części drogi publicznej, to w jej przebiegu nie może zostać urządzony zjazd łączący jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiący bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Niepoprawnie także skonstruowany został zarzut ujęty punkcie I.b petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w zw. z § 9, § 77, § 78 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - "polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego". Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaka konkretnie norma prawna została ustalona przez sąd pierwszej instancji w drodze wadliwej wykładni, a nadto na czym ten błąd polegał i jaka winna być prawidłowa treść normy prawnej - ustalona w procesie niewadliwie przeprowadzonej wykładni. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ma sformalizowany charakter i jedną z konsekwencji tej reguły jest niemożność merytorycznego rozpoznania tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych ma bowiem istotne znaczenie w postępowaniu przed NSA, gdyż stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, o ile są one poprawnie sformułowane (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Niezależnie od powyższego uchybienia zauważyć trzeba, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można nie zauważyć sekwencji działań podejmowanych w celu budowy drogi gminnej przez zainteresowaną gminę. Chodzi o zatwierdzenie decyzją z [...] lipca 2014 r. ([...], [...]), projektu budowlanego i podział nieruchomości oraz udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak też utworzenie działek nr 543/6 i 585/4, jako przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej. Następnie, decyzją z [...] marca 2017 r. (Nr [...], [...]) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, w wyniku czego powstała m.in. działka nr 543/13, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w której wskazano na dostęp do drogi publicznej dla działki nr 543/13 - "od strony ulicy H., którą tworzą przyległe działki nr 543/6, 585/4". Wszystkie te okoliczności nie mogły jednak stanowić podstawy decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej kasacyjnie, co trafnie wziął pod uwagę sąd pierwszej instancji. WSA wskazał bowiem, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ponadto, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu, czy to publicznego czy indywidualnego, zarządca drogi jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, przy czym zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu (str. 10 uzasadnienia). Prawidłowo więc stwierdził WSA, że wobec braku ustalenia przebiegu drogi, organ drugiej instancji nie mógł poczynić wyżej wskazanych ustaleń, ograniczając się tylko do "ogólnych wywodów, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu na tym odcinku". W świetle zarzutów skargi kasacyjnej ocena ta nie została skutecznie podważona. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby uzasadnienia zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, wskazując jedynie na niezastosowanie zawartych w tych przepisach zasad, co uniemożliwia rozpoznanie tego zarzutu, czyniąc go nieusprawiedliwionym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.