I OSK 2653/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 370/19 w sprawie ze skargi L. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Ol 370/19 oddalił skargę L. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli L. S. i L. S. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." podnosząc zarzuty: I. naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2222 - dalej jako: "u.d.p." - § 77 i 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej jako: "Rozp.1999"), poprzez błędne ich zastosowanie wobec błędów w zakresie ustaleń faktycznych i nie wykazanie jak to bezpieczeństwo jest narażone lub bardziej narażone wobec istniejącego już na działce strony zjazdu akceptowanego przez organ. Podkreślono, że ustawa o drogach publicznych nie określa ilości zjazdów którymi może dysponować strona dla korzystania z nieruchomości i nie zamyka puli jako ilości zjazdów które może przydzielić Organ dla strony. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na błędny wynik sprawy i oddalenie skargi tj. - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a. "i innych jak w uzasadnieniu" związanych z uznaniowym charakterem skarżonej decyzji. Wskazano, że mając na uwadze uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji należy oczekiwać od organu szczegółowego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, którego brak w zakresie uzasadnienia. Dodatkowo, wskazano, że istnienie innego zjazdu strony, oddalonego o kilka metrów od planowanego wskazuje na niekonsekwencje organu w zakresie kryteriów (i ich faktyczny brak) w zakresie tej uznaniowości - wskazuje faktycznie na dowolność interpretacji przepisów i oceny interesu: strony i społecznego. Organ w ogóle nie rozważał możliwości poprawy widoczności lub poprawy bezpieczeństwa poprzez zastosowanie innych możliwości technicznych poza lustrami, co wpływa na niechęć organu do działania w interesie zarówno strony, jak i w interesie publicznym, brak inicjatywy organu aby wyjaśnić sprawę i ją załatwić zgodnie z żądaniem. - art. 67 § 2 k.p.a., art. 79 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do całego zebranego materiału dowodowego, co spowodowało błędy w zakresie ustaleń faktycznych i uniemożliwiło stronie obronę jej interesów, a czego nie dostrzegł orzekający Sąd Wojewódzki. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się pierwszej kolejności do kwestii postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że uzasadniając naruszenie przepisów postępowania - wykazać należy - że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. I. Mając na uwadze powyższe - bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania. Wnikliwa analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że sama strona skarżąca kasacyjnie, nie potrafi wskazać konkretnego wpływu stawianych przez nią zarzutów naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi przede wszystkim przedstawienie rozważań teoretycznych prezentowanych w literaturze przedmiotu oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie na gruncie innych spraw, pomijają jednak, że poglądy te zostały wyrażone na gruncie - konkretnych - stanów faktycznych. Tymczasem, nie można abstrahować od faktu, że zawodne bywa formułowanie kategorycznych stanowisk wyrażonych na gruncie konkretnych stanów faktycznych. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki, wbrew przekonaniu skarżących kasacyjnie, dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Akta sprawy nie potwierdzają, aby w sprawie naruszono prawo skarżących kasacyjnie do czynnego udziału w postępowaniu, w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przede wszystkim, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] jest - czwartą - decyzją wydaną w tej sprawie administracyjnej. Jak natomiast wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w 2017 r. W toku tego postępowania skarżący kasacyjnie byli pouczeni o treści art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 04 września 2018 r.) – co też sami potwierdzili w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kwestią bezsporną pozostaje też zawiadomienie dokonane w trybie art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz fakt, że podczas przeprowadzania dowodu z oględzin w dniu [...] lipca 2018 r. był obecny przedstawiciel wnioskodawców, który nie kwestionował poczynionych ustaleń faktycznych m.in. w zakresie "braku wymaganej widoczności". Również w odwołaniu skarżący kasacyjnie wskazali, że "co do przeprowadzonych podczas wizji w terenie pomiarów nie mieli zastrzeżeń" oraz "są świadomi zagrożenia jakie stanowi ograniczona widoczność przy wyjeździe z posesji". W oparciu o dokumentację akt sprawy można wnioskować, że wadliwości procedowania organów w tej sprawie, w ocenie skarżących kasacyjnie, błędnie zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki należy upatrywać w "braku zbadania wszystkich możliwych rozwiązań, które mogą poprawić bezpieczeństwo podczas wjazdu projektowanych zjazdem" – na to wskazywano w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej odniesiono się literalnie do propozycji zastosowania luster drogowych i wyjaśniono z jakich przyczyn, w ocenie organu zastosowanie tego rozwiązania nie usunie istniejącego zagrożenia wypadkowego, a może je nawet generować. Dodatkowo, powołano się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - akcentując - że lustra są rozwiązaniem, przewidzianym dla poprawy widoczności na zjazdach już istniejących - a więc spełniających standardy prawem przewidziane. Jak wnioskować należy na podstawie dokumentacji akt sprawy, zasadności skargi kasacyjnej skarżący upatrują w tym, że organ nie rozważył, w jaki sposób możliwa byłaby obsługa komunikacyjna ich działki drugim (oprócz już istniejącego) zjazdem, dostępnym z tej samej drogi publicznej. Należy jednak zauważyć, że nie jest rolą organu poszukiwanie rozwiązań umożliwiających wnioskodawcy zagospodarowanie działki w sposób zgodny z przyjętą przez niego koncepcją. Rolą organu jest rozpoznanie wniosku i ocena przedstawionej w nim przez wnioskodawcę lokalizacji zjazdu, pod kątem zgodności z przepisami prawa. Taką ocenę w badanej sprawie przeprowadzono w sposób wyczerpujący, poczynione ustalenia w sposób rzetelny i niekwestionowany udokumentowano, a rozstrzygnięcie w sposób zgony z wymogami prawa uzasadniono. Dlatego również niezasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie nie doszło, bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. II. Niezasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie. Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej, iż do naruszenia prawa materialnego doszło "wobec błędów ustaleń faktycznych" należy na wstępie wskazać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 18 maja 2022 r. sygn. II FSK 302/22, 30 października 2014 r., I GSK 186/13; 6 października 2016 r., II FSK 2724/14). W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki nie zostały skutecznie zakwestionowane 1.Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. zgodnie z którymi przepisami, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wskazano, że skarżący kasacyjnie zwrócili się o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, do której, zgodnie z § 78 ust. 1 Roz.1999, ma zastosowanie § 113 ust. 7 Rozp.1999 dotyczący wjazdów i wyjazdów na drogę. W konsekwencji zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zaistnienie przesłanki braku wymaganej widoczności pozostaje niekwestionowane. Z tego względu nie jest zrozumiała argumentacja skargi kasacyjnej koncentrująca się braku prawnych przeszkód dla wyrażenia zgody na lokalizację kilku zjazdów, dla obsługi tej samej nieruchomości. Okoliczność na której koncentruje się argumentacja skargi kasacyjnej, w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie stanowiła istoty sporu tej sprawy. Organy nie odmówiły skarżącym kasacyjnie zgody na lokalizację kolejnego zjazdu z tej przyczyny, że ich nieruchomość ma już zapewnioną obsługę komunikacyjną. Uzasadnieniem decyzji odmownej był fakt, że zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Tymczasem, żądanie wniosku skarżących kasacyjnie dotyczyło lokalizacji zjazdu właśnie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a dokładnie: w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Ta okoliczność pozostaje bezsporna i pozostaje udokumentowana w aktach sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego skutku. Niesłusznie zatem skarżący kasacyjnie zarzucają organom naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 77 i 170 Rozp.1999, a Sądowi Wojewódzkiemu akceptację takiego stanu rzeczy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.