II GSK 602/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 894/08 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. i A. W. solidarnie na rzecz Komendanta [...] Policji 600 (sześćset) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. [...] A. W. wspólników spółki cywilnej W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniu [...] października 2007 r. w W. na ul. S. dokonano kontroli samochodu osobowego marki Seat Altea o nr rej. [...], w trakcie której stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako: u.t.d.), poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego – szyldu, zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego W. W czasie kontroli, kierująca pojazdem okazała m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na rzecz W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Komendant Rejonowy Policji W. [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., Lp. 2.9. pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i w tej części umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł skarżący zarzucili decyzji m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2008 r. skarżący zarzucili nieważność decyzji K[...]P oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie, utrzymanie w mocy decyzji KRP wydanej bez podstawy prawnej, rażąco naruszającej prawo, a także poprzez wydanie decyzji na podstawie protokołu sporządzonego z naruszeniem art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegającym na braku wykazania w jaki sposób organ ustalił, iż urządzenie zamontowane na dachu pojazdu jest "urządzeniem technicznym lub lampą" (z art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) przyjął wpierw, że skarżący posiadali licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Jednakże licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. i nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni zakazów zawartych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d., polegający na uznaniu za bezpodstawne odniesienie tej regulacji do przewoźnika posiadającego ważną licencję przewozową Sąd I instancji uznał za nietrafny. Zakazy te nie dotyczą bowiem wyłącznie przedsiębiorców posiadających licencję zezwalającą na wykonywanie transportu drogowego taksówką - udzieloną na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d. Skarżącym przysługują natomiast uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej na podstawie art. 12 ust. 1 u.t.d. Treść art. 18 ust. 5 u.t.d. precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy, jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprzez nałożenie kary w wysokości 10.000 złotych w jej osnowie, zaś wyszczególnienie kar za poszczególne naruszenia w ramach uzasadnienia Sąd podał, że wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenie jest ściśle określona w załączniku do u.t.d. Fakt, iż organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne oraz faktyczne w treści uzasadnienia, nie narusza zdaniem Sądu w żaden sposób praw skarżących i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy Policji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. II Od powyższego wyroku A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej W. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust 1 pkt 1 u.t.d., poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżących był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, 2) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką, 3) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d., poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu, 4) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d., poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego, 5) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, 6) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., 7) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia, 8) przez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d., poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność, 9) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność, Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 ust. c p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Komendanta [...] Policji, podczas gdy powyższa decyzja nie rozstrzyga w jakim zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, tj. nie rozstrzyga w jakim zakresie, jaka kara, w jakiej wysokości, za jakie naruszenia została nałożona na stronę, co ma wpływ na wynik postępowania, albowiem uniemożliwia dobrowolne wykonanie przez stronę zaskarżonej decyzji II instancji, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.), oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżących był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli, ze zgromadzonego materiału dowodowego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d., 3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy okoliczność wykonywania w imieniu skarżących zarobkowego przewozu drogowego osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, podczas gdy powyższy dowody nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem art. 92 ust 1 i 4 u.t.d., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonanego w ramach zarobkowego przewozu, 4) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżących był wykonywany zarobkowy przewóz drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera osoby, która miała być przewożona pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą w celu wykonywania zarobkowego przewozu drogowego osób, 5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 6) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, poprzez uznanie iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona lampa zaopatrzona w przewód elektryczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 7) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A. W. i A. W. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 8) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, 9) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, przesądza okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną. Nadto na podstawie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wniesiono o skierowanie pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust 5 u.t.d. W ocenie strony, od odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wniosku podano, że art. 18 ust. 5 u.t.d. może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej i inne). III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do podniesionych w niej zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu staje się obowiązkiem tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony. We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 1 i pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżący nie wskazali, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżących i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przedstawił przyjęte za podstawę wyroku ustalenia obejmujące wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji pierwotnej taksometru i zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzą skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli, zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe, z kopii paragonu fiskalnego i świadectwa pierwotnej legalizacji taksometru. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego, stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlonym transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Zarzut skarżących, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została lampa zaopatrzona w przewód elektryczny nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika, powyższa okoliczność. Fakt ten potwierdzają zdjęcia wykonane podczas kontroli. Ponadto skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym mieli możliwość odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zaprzeczyli temu, że na dachu pojazdu znajdowała się lampa z widocznym napisem i numerem telefonu oraz inne oznaczenia, argumentując, że jedynie, że zakazanie przedsiębiorcy umieszczania takich oznaczeń stanowiłby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę, od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego transparentu. Jako niezasadny należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., zatem również zdjęcia fotograficzne, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżących zamiast do kierującego pojazdem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut sformułowano w sposób odpowiadający stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno się adresować do kierowcy. Oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przeprowadzenie w sprawie dowodów na potwierdzenie tezy, że to skarżący byli podmiotami wykonującymi przewóz. Dowodami tymi był wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na skarżących, a także wydruk z kasy fiskalnej wskazujący podmiot wykonujący przewóz. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została podważona. Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 8), zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Wskazany przepis jest podstawą do sumowania kar za poszczególne naruszenia. Jest w nim bowiem mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.). Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zawiera niezbędny element decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie, a stosownie do wcześniejszych uwag, za nietrafne należy uznać, przy tak sformułowanym zarzucie twierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu II instancji "nie określa za jakie naruszenia i w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna". W tym miejscu odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1 omawianej podstawy kasacyjnej dotyczącego niewskazania w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co uniemożliwia wykonanie przez stronę decyzji organu odwoławczego, należy zauważyć, że sformułowanie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, jakkolwiek nie wskazuje jakie naruszenie i jaką odpowiednio karę utrzymano w mocy, to nie budzi praktycznych wątpliwości wskazanie zakresu utrzymania w mocy i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji (str. 2 decyzji) dokładnie zaś wskazano i omówiono wszystkie naruszenia oraz kary za te naruszenia przewidziane. Wobec powyższego nie można przyjąć, by sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji uniemożliwiało stronie wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy także zauważyć, że sama strona wskazała w skardze zakres zaskarżenia decyzji odwoławczej, w tym także wymiar ostatecznie wymierzonej kary (10.000 zł), stąd należy wywieść, że treść rozstrzygnięcia nie miała wpływu na możliwość wykonania, czy zaskarżenia decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że skoro przedmiotem skargi, była decyzja organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a poza zakresem zaskarżenia pozostała ta część decyzji, w której uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzono postępowanie, to kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji, w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 k.p.a., obejmowała jedynie jej zaskarżoną część. Przy formułowaniu zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżących był wykonywany zarobkowy przewóz osób, podczas gdy "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli (...)" uszło uwadze skarżących, iż elementem materiału dowodowego w tej sprawie jest również paragon wystawiony przez skarżących bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzanie dowodów dodatkowych w postaci "przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona pojazdem". W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, przy czym znaczna część postawionych w obrębie tej podstawy kasacyjnej zarzutów wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są inną kategorią pojęciową, niż "transport drogowy taksówką". W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione. Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń w pojeździe, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis omawianej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. Nieuprawnione jest stanowisko skarżących, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej. Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem wymogów wymienionych przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.