II GSK 576/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Urszula Raczkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 324/08 w sprawie ze skargi J. G. - Przedsiębiorstwo Transportowe "P.-T." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. G. - Przedsiębiorstwo Transportowe "P.-T." kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 324/08 uwzględnił skargę J. G. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 roku, nr [..] 23 na podstawie art. 92 ust. 1 oraz lp.10.2 lit.a) i b), lp. 11.3 ust.1 złącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.),dalej jako ustawa, art. 4 lit.g), art. 8 ust. 2 i 4, art. 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ. Urz. UE. L 2006, nr 102, str. 1) i art. 14 ust.1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (nr 3821/85)(DZ. Urz. UE. L 1985 nr 370, str.8) utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej na J. G. w wysokości 1.600 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2007 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr 7, podczas której stwierdzono, że kierowca pojazdu marki V. o numerze rejestracyjnym WRA [...] wraz z naczepą marki S.-G., należącego do J. G. skrócił dzienny czas odpoczynku i używał niewłaściwych wykresówek. Zdaniem organu odwoławczego analiza tarcz tachografu z dni 10/11 i 11/12 lipca 2007 r. wykazała, iż kierowca kontrolowanego pojazdu skrócił czas odpoczynku dziennego. Dwudziestoczterogodzinny okres rozliczeniowy dla kontrolowanego kierowcy rozpoczął się o godzinie 3.30 dnia 10 lipca 2007 r. i zakończył o godzinie 3.30 dnia 11 lipca 2007 r. W okresie tym najdłuższy odpoczynek, jaki odbył kierowca, trwał 8 godzin i 35 minut. Na tarczy tachografu został on zarejestrowany między godziną 18.55 dnia 10 lipca 2007 r., a godziną 3.30 dnia 11 lipca 2007 r., tj. do zakończenia 24 godzinnego okresu rozliczeniowego. W związku z tym stwierdzono, iż kontrolowany kierowca, skrócił dzienny czas odpoczynku o 25 minut. Analiza pozostałych tarcz tachografu z dni 16/17 i 17/18 lipca 2007 r. wykazała, że kierowca również w tym okresie skrócił czas dziennego odpoczynku. Dwudziestoczterogodzinny okres rozliczeniowy rozpoczął się o godzinie 6.40 dnia 16 lipca 2007 r. i zakończył o godzinie 6.40 dnia 17 lipca 2007 r., tj. do zakończenia 24 godzinnego okresu rozliczeniowego. W związku z tym stwierdzono, że kierowca, skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 5 minut. Organ odwoławczy stwierdził, że okazane do kontroli wykresówki z dni 9/10, 10/11, 11/12, 12/13, 13, 13/14, 16/17, 17/18, 18/19, 19/20, 20 i 23.07.2007 r. nie były zatwierdzone i przeznaczone do tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe marki V. Znak zatwierdzenia umieszczony na tabliczce znamionowej tachografu różnił się od znaku umieszczonego na tachografie, który jest montowany w tym konkretnym pojeździe. Tym samym organ II instancji uznał, że wykresówki nie spełniały wymogów przewidzianych dla tego rodzaju urządzeń określonych w art. 14 ust.1 Rozporządzenia Rady(EWG), nr 3821/85. Od tej ostatecznej decyzji J. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji spór w sprawie sprowadza się do tego , czy mogło zostać wszczęte postępowanie administracyjne w stosunku do przedsiębiorcy, w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli naruszeniami. Zdaniem Sądu I instancji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że naruszenie to miało charakter rażący i zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowym. Otóż organ II instancji w zaskarżonej decyzji uznał, że skrócenie dziennego czasu odpoczynku jest rażącym naruszeniem, ponieważ zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie organ ten wykluczył zastosowanie w sprawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż stwierdził, że okoliczności i dowody wskazują jednoznacznie, iż podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie naruszenia. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy, który został dodany przez art. 3 pkt 4 lit. b) ustawy z 26 kwietnia 2007 roku o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 661) z dniem 20 czerwca 2007 r. stanowi, że organ nie wszczyna postępowania wobec przedsiębiorcy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem Sądu I instancji organ powinien był wskazać w sposób jednoznaczny dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 92 a ust. 4 ustawy, czego nie uczynił. Sąd I instancji zauważył, iż organ nie wypowiedział się w kwestii, jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego będzie miało nieznaczne skrócenie czasu odpoczynku o 25 minut. Jeżeli chodzi o naruszenie polegające na używaniu nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek, organ nie określił dlaczego odpowiedzialność w tym zakresie powinien ponosić przedsiębiorca. Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca odpowiedzialny jest za wyposażenie kierowcy w odpowiednie dokumenty, a zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. do tych dokumentów zalicza się, m.in. wykresówki. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zasada odpowiedzialności zgodnie z którą przedsiębiorca odpowiada za całokształt działalności przedsiębiorstwa, w tym za działania osób w nim pracujących - kierowców nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o transporcie drogowym W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30s sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku z: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek zastosowania art.92 a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d., podczas gdy stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione; -art.107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił prawidłowo podstawy prawnej i faktycznej decyzji w szczególności nie odniósł się do przepisu art. 92 a ust. 4 u.t.d. podczas gdy zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne należycie wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji; - art. 11 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ naruszył wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, podczas gdy organ w wystarczającym stopniu wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej p.o.u.s.a., przez odmowę dokonania kontroli sądowej działań administracji publicznej w wyniku przyjęcia przez Sąd, ze organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia przesłanek zastosowania art. 92 a ust. 4 u.t.d., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że na gruncie prawa administracyjnego odpowiedzialność podmiotu sprowadza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem sankcji administracyjno – prawnej a nie do oceny, czy strona ponosi winę za dane naruszenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 19/06 skarżący organ podkreślił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Skarżący organ argumentując zarzut naruszenia art. 92 a ust. 4 u.t.d. podkreślił, że przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli właściwej organizacji pracy kierowców. Obowiązek ten został wyrażony w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które nakładają na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom, w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Przedsiębiorca transportowy odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w tym zakresie godziłoby w wynikający z przepisów prawa obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem czasu pracy kierowców. Skarżący organ podniósł, że w dyspozycji art. 92 a ust. 2 i 3 u.t.d. nie mieszczą się bowiem sytuacje, które wynikają wprost z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych, w tym dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdami. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o nadzwyczajne i nieoczekiwane sytuacje a nie o przypadki związane ze złym doborem pracowników przez przedsiębiorcę. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wyznaczają stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny z wyjątkiem przesłanek nieważności postępowania wymienionych enumeratywnie w § 2 tego przepisu, które sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego W. z dnia 13 listopada 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, i art. 11 k.p.a. art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji tego organu z powodu niewyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę niezastosowania wobec przedsiębiorcy – J. G. prowadzącej Przedsiębiorstwo Transportowe P.-T. art. 92 a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty są nieuzasadnione. Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 września 2007 r. z powodu uchybień organu w zakresie postępowania dowodowego dotyczących niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wykluczałyby zastosowanie w sprawie art. 92a ust. 4 u.t.d. Przepis ten stanowi, iż postępowania administracyjnego nie wszczyna się wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 u.t.d. (tj. podmiotu dokonującego przewozu drogowego nie będącego przedsiębiorcą) jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W rozpoznawanej sprawie organ dokonujący kontroli w dniu 23 lipca 2007 r. stwierdził, iż kierowca prowadzący pojazd marki V. nr rejestracyjny [...] należący do przedsiębiorcy J. G. skrócił dzienny czas odpoczynku na podstawie okazanych wykresówek o 1 godzinę i 30 minut. Organy orzekające w sprawie wykluczyły zastosowanie art. 92 a ust. 4 u.t.d. w tej konkretnej sprawie, gdyż uznały, iż okoliczności i dowody w sprawie bez wątpienia potwierdzają wpływ podmiotu wykonującego przewóz na powstanie tego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji zaznaczył natomiast, iż skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę kontrolowanego pojazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w rozumieniu art. 92 a ust. 5 u.t.d. Zgodnie z treścią art. 92 a ust. 5 u.t.d., przepisu 92a ust. 4 ustawy nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1 tj. czyli naruszenie dziennego czasu odpoczynku tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ma charakter rażący, a w szczególności: zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i zostało popełnione wielokrotnie. Słusznie zauważył Sąd I instancji, iż organ odwoławczy wykluczając zastosowanie w sprawie art. 92a ust. 4 u.t.d. poprzestał tylko na lakonicznym stwierdzeniu, iż są dowody wskazujące na winę kierowcy w naruszeniu norm czasu odpoczynku, przy czym nie przytoczył w uzasadnieniu decyzji tych konkretnych dowodów. Co więcej organ odwoławczy stwierdzając rażące naruszenie norm dziennego czasu odpoczynku kierowcy o 1 godzinę i 30 minut i wpływ tego naruszenia na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie wykazał w jakim stopniu tak niewielkie przekroczenie czasu odpoczynku kierowcy mogłoby spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności w odniesieniu do faktów, które organ uznał za udowodnione i na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek faktycznych na podstawie, których organ odwoławczy odmówił zastosowania w sprawie art. 92a ust. 4 u.t.d. i zastosował art. 92a ust. 5 u.t.d. prowadzi do wniosku, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. czyli nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i rzetelny całego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które miały wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, czym naruszył również normę art. 7 k.p.a. i 11 k.p.a. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Sądu I instancji został wydany prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa i na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.