II GSK 592/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1106/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 1801-IGC.48.65.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1106/22 oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: Dyrektor IAS, organ odwoławczy) z 30 czerwca 2022 r. nr 1801-IGC.48.65.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Przeprowadzona 3 listopada 2019 r. w miejscowości Palikówka kontrola zestawu pojazdów o numerach rejestracyjnych [1] (ciągnik) i [2] (naczepa), którym skarżąca jako przewoźnik realizowała przewóz oleju palmowego na podstawie zgłoszenia SENT[...] wykazała brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu objętego zgłoszeniem. Stwierdzono, że zgłoszony przez przewoźnika numer urządzenia ZSL nie odpowiadał numerowi urządzenia, który został zamontowany w kontrolowanym pojeździe. W zgłoszonych do protokołu uwagach kierujący oświadczył, że pomyłka powstała wskutek błędnego naniesienia numeru urządzenia [3], zamiast [4]. W trakcie kontroli numer urządzenia został zaktualizowany. Decyzją z 17 maja 2021 r. Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Rzeszowie stwierdził naruszenie przez skarżącą obowiązku określonego w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej: ustawa SENT) przez podanie w zgłoszeniu SENT[...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym za co nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT; a także stwierdził naruszenie art. 10a ust. 1 przez niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych kontrolowanego środka transportu i odstąpił od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 22 ust. 2a ustawy SENT za wskazane naruszenie. Zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko, że w związku z podaniem w zgłoszeniu SENT[...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym tj. niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT należało na przewoźnika nałożyć karę pieniężną w wysokości 10 000 zł zgodnie z 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT. Zdaniem Dyrektora IAS, podanie w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a następnie ich skorygowanie w trakcie kontroli nie oznacza wykonania obowiązku z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy SENT. W przeciwnym razie prewencyjna i odstraszająca funkcja kary za naruszenie ustawy SENT nie miałaby racji bytu. Ponadto ujawnione w trakcie kontroli niezgodności realizacji przewozu towaru objętego procedurą SENT z danymi podanymi w zgłoszeniu SENT miały charakter znaczący, dotyczyły bowiem rozbieżności w zakresie numeru urządzenia/lokalizatora GPS, co uzasadniało nałożenie kary. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT. WSA w Rzeszowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, a sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji prawidłowo organy – uwzględniając obowiązuje przepisy i niekwestionowany stan faktyczny sprawy – uznały, że skarżąca jako przewoźnik podlega karze administracyjnej przewidzianej w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT z powodu podania błędnych danych odnośnie numeru urządzenia ZSL, jednocześnie uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki interesu publicznego, które uzasadniają odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. To rozstrzygnięcie – odstąpienie od wymierzenia kary za naruszenie wskazane w art. 10a ust. 1 ustawy SENT – zdaniem sądu dowodzi, że postępowanie organu nie miało charakteru tendencyjnego i uwzględniało także okoliczności przemawiające na korzyść spółki oraz zasadę proporcjonalności, co jednak nie zmienia istoty rzeczy, że naruszenie miało charakter poważny, wywołując istotne, z punktu widzenia ustawy SENT, nieprawidłowości. W ocenie sądu pierwszej instancji, istota sporu w sprawie dotyczyła natomiast kwestii, czy prawidłowo organy rozważyły przewidziane w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego" jako materialnoprawne podstawy do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za naruszenie obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy SENT. Zdaniem WSA, pojęcia "ważny interes przewoźnika" nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość dalszego zarobkowania, itp. Z kolei interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy sytuacji ekonomicznej skarżącej i w konsekwencji poczynionych ustaleń, słusznie uznały, że sytuacja finansowa spółki jest na tyle stabilna, że konieczność uregulowania nałożonej kary pieniężnej nie będzie skutkować negatywnymi dla niej konsekwencjami. W ocenie sądu, organy prawidłowo wskazały na brak wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, losowych niezależnych od sposobu postępowania skarżącej. Zdaniem sądu, organy zasadnie przyjęły również, że nie została spełniona przesłanka interesu publicznego. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na spółkę kary pieniężnej. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną spółka zrzekła się rozprawy, natomiast Dyrektor IAS w ustawowym terminie nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną spółki NSA stoi na stanowisku prezentowanym we własnym orzecznictwie m.in. w wyrokach z 12 czerwca 2023 r. sygn. akt: II GSK 1282/22 i II GSK 1583/22 (publ. na stronie internetowej CBOSA) i stwierdza – odwołując się do zawartej tam argumentacji – że wyrok sądu pierwszej instancji nie narusza prawa w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłance uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często wyższa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględny powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia. Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytemu w art. 24 ust. 3 ustawy SENT, jako przesłance uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również – a nawet w szczególności – do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa. Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia z powodu jej niezgodności z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności. Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna, to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1315/19; z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 2397/21; z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 266/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA), że ważny interes publiczny, o jakim stanowi art. 22 ust. 3 ustawy SENT, musi być rozumiany inaczej niż na gruncie art. 67a o.p. Poza sporem pozostaje, że ustawa SENT reguluje kwestię nakładania i odstępowania od nałożenia kary w sposób pełny, a odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. jest wyraźnie sprecyzowane. W tym stanie rzeczy za trafną uznać należy ocenę, że kontrolowane zgłoszenie SENT uchybia w znacznej części wymogom określonym w przepisach ustawy SENT, a charakter tych danych ma znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego. Tylko bowiem prawidłowe zgłoszenie daje możliwość dokonania zdalnych analiz, monitorowania, przeprowadzenia skutecznych kontroli, umożliwia prawidłową identyfikację rodzaju wykonywanego przewozu i podmiotów biorących udział w przewozie – a więc osiągnięcie celów ustawy SENT. Z tych względów – jak zasadnie wskazał WSA – organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ stwierdzone niedopełnienie obowiązku zgłoszenia przez przewoźnika lokalizatora w pojeździe lub zespole pojazdów (art. 10b pkt 1 lit. a ustawy SENT) i utrzymywania jego działania przez cały czas przewozu (art. 10a ust. 1), zostało udowodnione w niniejszej sprawie, bowiem – jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji – niedopełnienie obowiązku było spowodowane błędnym wypełnieniem zgłoszenia SENT na etapie aktualizacji danych poprzez wpisanie błędnego numeru urządzenia co skutkowało uruchomieniem przez skarżącą właściwego lokalizatora pojazdu z opóźnieniem (dopiero w trakcie kontroli pojazdu). Zdaniem NSA powyższe naruszenia nie mogą być oceniane tak samo jak zostało to dokonane w powołanych przez stronę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniach, gdzie naruszenia miały mniejszą wagę. Z takimi "drobnymi" uchybieniami w odniesieniu do kontrolowanego w niniejszej sprawie przewozu nie mamy do czynienia, dlatego zasadne było uznanie, że również zasada proporcjonalności przemawiała za nieodstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 3 powołanej ustawy. Sytuacja, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizację celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zasadzie kwestionowane jest niezastosowanie powyższego przepisu, a nie jego błędna wykładnia. Wobec tego należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji ocenił sytuację finansową skarżącej i wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na nią. Dodatkowo wziął pod uwagę, że kara za spóźnione włączenie urządzenia geolokalizacyjnego jest wysoka, ale ma ona spowodować, by naruszenia przepisów były nieopłacalne. Sankcja ma odstraszać i działać prewencyjnie. Konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązek przestrzegania norm związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są na tyle precyzyjne i jednoznaczne, że wykluczają możliwość swobodnej interpretacji tych uregulowań zarówno przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organy prowadzące postępowania. Niewątpliwie również skarżąca miała wpływ na powstałe naruszenie, ponieważ to na skutek jej zaniechania stwierdzono naruszenie i nałożono na nią karę pieniężną. Z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota 1350 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).