II GSK 531/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Aleksander Durczyński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2136/22 w sprawie ze skargi W.D. i M. D. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 24 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji solidarnie na rzecz W. D. i M. D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2136/22 uwzględnił złożoną przez W. i M. D. (wspólników I. s.c.) skargę na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] odmawiającą cyklicznego udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów w roku 2022 na potrzeby polskiego rynku motoryzacyjnego, w zakresie obejmującym numery REGON należące do właścicieli pojazdów. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 80ce ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251, zwanej dalej p.r.d.) w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1524, zwanej dalej u.o.d.), a także § 20 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów (Dz.U. z 2020, poz. 2151, zwanego dalej r.s.d.). Błędnie przyjął Minister Cyfryzacji, że przyczyną odmowy udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów mogła być ocena, iż przepis § 20 r.s.d. umożliwiający udostępnienie numerów REGON podmiotów figurujących w centralnej ewidencji pojazdów jest niezgodny z art. 80ce ust. 1 p.r.d., bowiem ten ostatni przepis wymaga przekazania danych w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób. W ocenie Sądu I instancji przepisowi § 20 r.s.d. można było w drodze wykładni nadać takie znaczenie, które odpowiadałoby wymogom regulacji ustawowej zawartej w art. 80ce p.r.d. Zgodnie z art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1799, zwanej dalej u.s.p.) numer REGON jest niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym podmiotu gospodarki narodowej. Jak wynika z konstrukcji art. 80ce ust. 1 p.r.d. zakazuje on udostępniania danych z centralnej ewidencji pojazdów tylko w zakresie, w jakim mogłyby pozwolić na identyfikację "osób", a więc osób fizycznych. Gdyby chodziło o uniwersalne wyłączenie możliwości udostępnienia numerów REGON z centralnej ewidencji pojazdów, to ustawodawca powtórzyłby formułę z przepisu poprzedzającego (art. 80ce ust. 1 p.r.d.), tj. wskazałby na "podmioty ... w tym osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej". Zatem skoro ochronie przed udostępnieniem podlegają tylko numery osób, w tym osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą (co koresponduje z wymogami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych), Dz.Urz. UE Seria L z 2016 r., Nr 119, s. 1, zwanego dalej r.o.d.o.), to dane o numerach REGON nie są objęte definitywnym zakazem udostępniania z centralnej ewidencji pojazdów gdy idzie o jednostki organizacyjne. Skoro przepis art. 80ce p.r.d. daje możliwość udostępnienia danych w postaci numerów REGON należących do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej i osób prawnych, to istnieje wynik wykładni § 20 r.s.d. pozostający w zgodzie z art. 80ce p.r.d. Skarżący pozostawali zainteresowani takim zakresem danych, więc przy wydawaniu decyzji należało mieć na uwadze taki wynik wykładni prawa materialnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Cyfryzacji. W skardze kasacyjnej, Minister Cyfryzacji zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 80ce ust. 1 p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że umożliwienie identyfikacji osób dotyczy wyłącznie osób fizycznych i numery REGON pozostałych właścicieli pojazdów mogą być udostępniane, skoro zgodnie z art. 331 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071, zwanej dalej k.c.) do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych oraz b) § 20 r.s.d. w zw. z art. 80cf ust. 2 p.r.d., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, iż przepis § 20 r.s.d. winien być pominięty przy orzekaniu, jako wykraczający poza delegację ustawową, co prowadzi do naruszenia art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucją RP). Minister Cyfryzacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W. i M. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 80ce ust. 1 p.r.d. poprzez błędne przyjęcie, że umożliwienie identyfikacji osób dotyczy wyłącznie osób fizycznych i numery REGON pozostałych właścicieli pojazdów mogą być udostępniane, skoro zgodnie z art. 331 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071, zwanej dalej k.c.) do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. W pierwszej kolejności skarga kasacyjna opiera się na błędnym w zupełności przekonaniu, że organ administracji publicznej (jakim jest Minister Cyfryzacji) może w ogóle odmówić zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, do jakich należy przecież § 20 r.s.d. Regulacja ta do chwili jej derogowania korzysta z domniemań prawidłowości i współtworzy porządek normatywny wiążący organy administracji publicznej z mocy art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 6 k.p.a. Argumentacji skargi kasacyjnej nie można więc było opierać na tytule do odmowy zastosowania przez Ministra Cyfryzacji przepisu § 20 r.s.d. jako nielegalnego (naruszającego w przekonaniu Ministra art. 80ce ust. 1 i art. 80cf ust. 2 p.r.d., a także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), ale jedynie na tytule do nadania mu określonego znaczenia w procesie wykładni. Zresztą tylko w kategoriach naruszenia art. 8 k.p.a. można oceniać to, że w procesie stosowania prawa (przy wydawaniu decyzji z dnia 24 maja 2022 r., nr [...]) Minister Cyfryzacji usprawiedliwia się własnymi naruszeniami prawa, jakich dopuścił się w procesie stanowienia prawa wydając rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów (Dz.U. z 2020, poz. 2151), w części obejmującej § 20. Nadto, argumentacja Ministra jest niespójna bowiem wykazuje, iż numery REGON jednostek organizacyjnych nie mogą być udostępniane z ewidencji pojazdów z uwagi na odpowiednie stosowanie do nich regulacji o osobach prawnych, a przecież Sąd I instancji wykluczył z udostępniania danych tylko numery należące do osób fizycznych. Przepisy r.s.d. zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 80cf ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym minister właściwy do spraw informatyzacji określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i zakres danych udostępnianych na podstawie art. 80c i art. 80cc-80ce p.r.d., uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa danych przetwarzanych w ewidencji i ich ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem i dostępem. Przepis art. 80cd ust. 1 p.r.d. wprowadza zasadę, zgodnie z którą minister właściwy do spraw informatyzacji może udostępnić dane zgromadzone w centralnej ewidencji pojazdów (określonej w art. 80a ust. 1 p.r.d.) osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej (innym niż podmioty z art. 80c-80cc p.r.d.), jeżeli wykażą swój interes prawny. Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy o udostępnienie danych objętych centralną ewidencją pojazdów podmiotom spoza katalogu organów władzy publicznej w sensie ustrojowym jest wykazanie przez nie interesu prawnego. Już w fazie badania interesu prawnego rolą Ministra Cyfryzacji jest ustalenie treści relacji prawnych, w które wdał się inicjator postępowania, aby w szczególności ocenić, czy realizowane przez niego zadania są nosicielami wartości, którym należałoby udzielić pierwszeństwa przed wartością, jaką jest ochrona danych osobowych, pozwalających zidentyfikować właściciela pojazdu przez takiego zainteresowanego. Na tle art. 80ce ust. 1 p.r.d. badaniu podlega nie tylko głębokość relacji prawnej, na jaką powołuje się osoba składająca podanie, ale i jakość, treść, a zwłaszcza cel, jakiemu służy ta aktywność. Ta ochrona informacji (wykluczenie możliwości identyfikacji osób) została uszczegółowiona w zakresie osób fizycznych i przedsiębiorców przez odesłanie przez art. 80ce p.r.d. do u.o.d., a zwłaszcza jej art. 6, gdzie z ochrony zwolniono przypadki, gdy dane dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub wyraziły zgodę, a w przypadku przedsiębiorców – zrezygnowały z prawa do korzystania z tajemnicy przedsiębiorstwa. Ustawodawca założył, że już to zastrzeżenie dostatecznie chroni przed ryzykiem wykorzystania danych identyfikujących właściciela pojazdu (w tym za pomocą numeru REGON) przed nieuprawnionym przetwarzaniem danych osobowych lub naruszeniem dóbr osobistych; tworzy między tymi wartościami a celem działania podmiotu żądającego danych, dostateczną metodologię ustalania pierwszeństwa w ochronie prawnej. Przepisy art. 80ce ust. 1 p.r.d. (wprowadzający nakaz udostępnienia danych i informacji z centralnej ewidencji pojazdów w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób) i § 20 r.s.d. (wprost pozwalający udostępniać numer REGON z centralnej ewidencji pojazdów) stanowią tylko dodatkowe, wtórne zabezpieczenie, przed korzystaniem z danych objętych rejestrem publicznym przez podmiot, który nie jest organem władzy. W art. 80ce ust. 1 p.r.d. powiada się, że dane i informacje gromadzone w centralnej ewidencji pojazdów są przekazywane w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób (...), jeżeli przepisy ustawy n i e s t a n o w i ą inaczej. Do odrębnych przepisów pozwalających wartościować dopuszczalność udostępniania informacji odsyła też art. 80ce ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 6 ust. 3 u.o.d., wskazując na konieczność badania ograniczeń w udostępnianiu informacji wynikających z "i n n y c h u s t a w". Nie chodzi więc o bezwzględny, mechaniczny zakaz udostępniania numerów REGON, ale o odpowiedź na pytanie, czy regulacje o interesie prawnym (art. 80ce ust. 1 p.r.d.), regulacje o interesie społecznym (art. 7 k.p.a.) i regulacje szczególne, o funkcji przewidzianej dla "informacji sektora publicznego" (art. 41 ust. 4 u.o.d.) tworzą dostateczne usprawiedliwienie dla wykorzystania danych dotyczących osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej (danych umożliwiających ich identyfikację), w celach innych niż realizacja kompetencji organów władzy publicznej. Jak przyjmuje się w nauce prawa, w zakresie udostepnienia danych objętych ewidencją pojazdów znaczenie mają > oraz to, czy na ich tle zostanie wykazany interes prawny przez zainteresowanego (M. Burtowy, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 80c i nn., Lex). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się dotychczas, że żądanie udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów na rzecz podmiotów, które nie wykonują zadań publicznych musi być oceniane z punktu widzenia regulacji, które odnoszą się do tej konkretnej aktywności podmiotu; źródło normatywne udostępnienia takich danych i informacji może być ulokowane poza przepisami p.r.d. i organ winien się odnieść w decyzji do regulacji o zakresie działania podmiotu żądającego danych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 384/11, CBOSA). To wykazując interes prawny osoba domagająca się udostępnienia danych o pojeździe na podstawie art. 80 cd p.r.d. winna wskazać na źródło tego interesu i to w sposób, który usprawiedliwiałby ewentualne odstępstwo od ochrony danych osobowych właścicieli pojazdów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 2414/23, CBOSA). Udostępnienie numeru (numerów) REGON, który ze swej natury zawiera dane pozwalające zidentyfikować jego posiadacza, nie odbywa się ani więc ani w sposób mechaniczny, ani też w normatywnej próżni. Przeciwnie, wpisane zostało w ramach postępowania w sprawie indywidualnej w konstrukcję interesu prawnego i wymaga od orzekającego organu wszechstronnej oceny czy numer REGON dowolnego podmiotu objętego centralną ewidencją pojazdów może być udostępniony z racji zadań, które realizuje inicjator postępowania i czy granice oraz treść tej relacji prawnej są takie, że gwarantują, iż podmiot ten (podobnie jak organy władzy publicznej) nie doprowadzi do naruszenia przepisów związanych z nieuprawnionym wykorzystaniem cech udostępnianych mu danych, tj. ich zdolności do ujawnienia tożsamości właściciela pojazdu. W postępowaniu w sprawie udostępnienia danych stanowiących informację sektora publicznego, organ w granicach ochrony interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. ma obowiązek oceny, czy podmiot nienależący do "sektora publicznego", jednak daje – dzięki wykazanemu interesowi prawnemu – rękojmię takiego dysponowania danymi rejestru publicznego, które będą prezentowały, po pierwsze, odpowiednią wartość z punktu widzenia funkcji jaką udostępnienie ma spełnić, a po drugie, odpowiedni stopień bezpieczeństwa posługiwania się udostępnianymi danymi. Takiej oceny niewątpliwie zabrakło w decyzji Ministra Cyfryzacji i – pomimo odmiennej argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku – w istocie, jak przyjął to Sąd I instancji, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem ani nie gromadzono, ani nie oceniano materiału dowodowego, który wskazywałby czy treść relacji składających się na interes prawny, na który powoływali się skarżący W. i M. D., spełniała wymogi udostępnienia im żądanych numerów REGON z centralnej ewidencji pojazdów, o jakich mowa w art. 80cd ust. 1 p.r.d. (w zakresie interesu prawnego) i art. 80ce ust. 1 in fine p.r.d. w zw. z art. 7 k.p.a. (w zakresie, w jakim wprowadzają wynikający z regulacji ulokowanych poza p.r.d. wyłom od zakazu udostępniania danych pozwalających na identyfikację właściciela pojazdu, w tym również numerów REGON wprost wymienionych w § 20 r.s.d.). Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 20 r.s.d. w zw. z art. 80cf ust. 2 p.r.d., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu, iż przepis § 20 r.s.d. winien być pominięty przy orzekaniu, jako wykraczający poza delegację ustawową, co prowadzi do naruszenia art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak to już wykazano wcześniej, prawodawca miał tytuł aby na podstawie art. 80cf ust. 2 p.r.d. umożliwić w trybie § 20 r.s.d. udostępnianie z centralnej ewidencji pojazdów numerów REGON właścicieli pojazdów, bowiem już przepis na poziomie ustawowym (art. 80ce ust. 1 in fine p.r.d.) przewidział przypadki (gdy "przepisy ustawy stanowią inaczej"), w których organ wydający dane nie będzie związany zakazem udostępniania informacji pozwalających na identyfikację osób. W granicach poprzedniego zarzutu już określono, jakiego rodzaju warunki musi spełnić taki przypadek oraz jakie ustalenia faktyczne w tym celu musi poczynić orzekający organ. Zaskarżony wyrok zatem, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).