II GSK 525/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1661/22 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr BEPO.702.9138.2021.0946.03 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. Sp. z o.o. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1661/22, po rozpoznaniu skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 11 kwietnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej - uchylił zaskarżoną decyzję; umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od GITD na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z 6 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny zaistnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) w dniu 9 stycznia 2021 r. w trakcie przejazdu odcinkami dróg krajowych pojazdu samochodowego (samochód ciężarowy) o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą/naczepą o nr rejestracyjnym [...]- zarejestrowanego przez pięć urządzeń kontrolnych. Zawiadomienie to doręczono Stronie 14 lipca 2021 r. Postępowanie zakończone zostało nałożeniem na Spółkę przez GITD zaskarżoną decyzją kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł z uwagi na naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ uzasadnił, że 9 stycznia 2021 r. zarejestrowano przejazd ww. pojazdu samochodowego wraz z przyczepą, a w wyniku kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajdowało się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Jednocześnie na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5660 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3500 kg, a przyczepy - 2160 kg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzję, stwierdził, że skarga jest zasadna. Zdaniem WSA, Organ dopuścił się naruszenia art. 13n u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszenia - 9 stycznia 2021 r., stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Sąd też zauważył, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 11 kwietnia 2022 r., przywołany przepis obowiązywał już w brzmieniu nadanym mu art. 3 pkt 8) ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1005): "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2d, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy". Sąd jednak przyjął, że z uwagi na charakter uregulowanej na mocy przywołanego przepisu, instytucji przedawnienia sankcjonowania naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, związanej z datą jego popełnienia, w sprawie, uwzględniając, że do naruszenia doszło 9 stycznia 2021 r., zastosowanie znajdował obowiązujący wówczas 6- miesięczny termin przedawnienia. Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Skoro do stwierdzonego przez GITD naruszenia przez Stronę doszło 9 stycznia 2021 r., 6-miesięczny termin przedawnienia kary upłynął 9 lipca 2021 r. Organ zaś, realizując nałożony na mocy art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu, 6 lipca 2021 r. sporządził odpowiednie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które zostało doręczone Stronie 14 lipca 2021 r., czyli po ww. terminu przedawnienia kary pieniężnej. Samo sporządzenie zawiadomienia w dniu 6 lipca 2021 r., które nie weszło do obrotu prawnego i o którym Strona nie wiedziała, nie mogło być uznane za skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie. Sąd Iinstancji zauważył, że o ile k.p.a. w art. 61 § 3 określa datę wszczęcia postępowania z wniosku strony, to nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Jednak WSA stwierdził, że zarówno wykładnia celowościowa, jak i funkcjonalna wskazują, iż za datę wszczęcia postępowania z urzędu w trybie k.p.a. należy przyjąć - analogicznie jak w art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej - dzień, w którym strona dowiedziała się (lub mogła dowiedzieć – w przypadku tzw. doręczenia zastępczego) od właściwego organu o wszczęciu postępowania w sprawie. Zazwyczaj jest to dzień otrzymania przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak czasem może być to inna czynność organu w toku tego postępowania podjęta wobec strony, o której została ona zawiadomiona, np. postanowienie o przeprowadzeniu dowodu. Na potwierdzenie swej opinii odowłał się do poglądów doktryny, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Z poglądów doktryny prawniczej wywnioskował, że dniem wszczęcia postępowania jest dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2012 r., sygn. P 30/11, uznał, że art. 13n u.d.p. ma pełnić funkcje ochronne dla strony, gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie sześciu miesięcy od popełnienia naruszenia. Nie jest możliwa pełna realizacja celu tego przepisu przez przyjęcie, że strona może być zawiadomiona w wszczęciu postępowania administracyjnego w dowolnym terminie, nawet po upływie sześciu miesięcy od naruszenia, o ile tylko organ podejmie jakiekolwiek czynności w ramach tego postępowania przed upływem tego terminu, nie informując nawet o tym fakcie strony. Czynności organów mają bowiem istotne znaczenie zarówno materialne, jak i proceduralne, o ile strona będzie o nich we właściwy sposób, tj. zgodnie z k.p.a., powiadomiona. Organ ma stosunkowo długi czas (6 miesięcy od naruszenia) na wszczęcie postępowania. W tym czasie winien uwzględnić także termin na doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jego stronie. Zdaniem Sądu nie jest to nadmierne czy niemożliwe do zrealizowania oczekiwanie wobec organów państwa, które mają działać z założenia w sposób sprawny. Instytucja przedawnienia wszczęcia postępowania winna działać dyscyplinująco na organ oraz stabilizująco na stosunki społeczne, gdyż strony powinny również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymały żadnego zawiadomienia o toczącym się wobec nich postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kar. Zatem, w okolicznościach sprawy, gdy GITD, pismem z 6 lipca 2021 r., doręczonym Spółce 14 lipca 2021 r., zawiadomił ją o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., to w sprawie został przekroczony termin, o którym mowa w art. 13n u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszenia). Oznaczało to, że ziściła się przesłanka z art. 13n u.d.p. i GITD nie mógł dalej prowadzić wadliwego, zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania. Za niezasadne natomiast WSA uznał pozostałe skargi. Bezspornym, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, było, że w wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej w ww pojeździe samochodowym poruszającym się wraz z przyczepą 9 stycznia 2021 r. po płatnych odcinkach dróg krajowych nr A6 i S3 nie zidentyfikowano urządzenia pokładowego viaBox służącego do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Dlatego za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Za niezrozumiałą uznał WSA argumentację skargi zmierzającą do dyferencjacji odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz bez uiszczenia opłaty elektronicznej w oparciu o kryterium wyposażenia, bądź nie, pojazdu w odpowiednie urządzenie umożliwiające jej pobór, mając na uwadze chociażby art. 13k u.d.p. Sąd I instancji za bezpodstawny uznał także zarzut braku poczynienia po stronie GITD wyczerpujących ustaleń odnośnie wskazania właściciela pojazdu. Materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdzał, że Spółka była w dniu naruszenia posiadaczem kontrolowanego zespołu pojazdów, gdyż właściciele D.M. oraz B. Sp. z o. o., przenieśli posiadanie pojazdów na Spółkę. Do tego Strona w piśmie z 21 stycznia 2021 r. potwierdziła użytkowanie samochodu na podstawie umowy najmu. Jednakże, z uwagi na naruszenie art. 13n u.d.p. skarżoną decyzję, jako wadliwą, Sąd I instancji uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie stwierdził brak podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego i na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Powyższy wyrok zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest data doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu, podczas gdy postępowanie z urzędu inicjuje się niezależnie od strony, a datą jego wszczęcia jest data pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, wobec czego w okolicznościach tej sprawy, należało przyjąć, wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło przed upływem okresu przedawnienia określonego w obowiązującycm w dacie kontroli art. 13n u.d.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 13n u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie poprzez niezasadne uznanie, że w okolicznościach sprawy istniał zakaz wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu przedawnienia określonego w tym przepisie, podczas gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło przed upływem wskazanego terminu; 3) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty GITD wnosił o: uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjnąwnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu według norm przepisanych oraz oświadczyła, żenie żąda przeprowadzenia rozprawy. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżącego kasacyjnie GITD wnosił jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma generalnie usprawiedliwione podstawy, zatem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do oceny zgłoszonych zarzutów, należy podnieść, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z: 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 150/20 i II GSK 44/20; 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II GSK 697/20, II GSK 589/20, II GSK 534/20, II GSK 237/20, II GSK 278/20; 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/21; 19 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2137/22, II GSK 2138/22, II GSK 2152/22; opubl.: podobnie jak dalej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach ww wyroków NSA, skład orzekający w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Merytoryczny spór prawny w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że stanowisko organu było nieprawidłowe. Zdaniem WSA o braku zgodności z prawem wymienionej decyzji należało wnioskować na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś art. 13n u.d.p. i ustanowionego na jego gruncie sześciomiesięcznego terminu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zestawieniu z datą zaistnienia przypisanego Spółce naruszenia – 9 stycznia 2021 r. oraz datą doręczenia Stronie zawiadomienia z 6 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie – 14 lipca 2021r. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowisko WSA, z którego wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. To stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca orzeczeniu WSA naruszenie – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 61 § 1 i § 3 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 13n u.d.p. Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa, których komplementarny charakter przekonuje o tym, aby rozpoznać je łącznie, wymaga przypomnienia, że art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek, postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397). Jeżeli zaś expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Uwzględniając powyższe, w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 51 ust. 6 lit. b) u.t.d. oraz art. 13k i art. 13l u.d.p., nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – zważywszy właśnie na jego przedmiot – jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Przy tym, z adresowanego do organu administracji publicznej właściwego w wymienionych sprawach przepisu art. 13n u.d.p. (w wersji obowiązującej w dacie naruszenia, mając na uwadze art. 189c k.p.a., nakazującego stosować ustawę względniejszą dla strony, a nie nową, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara) wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Realizując funkcję ochronną, wymieniony przepis ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku. Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin 6 miesięcy, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym bowiem cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której termin ten został ustanowiony, a jego celem jest kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego (w analizowanym przypadku przepisami art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 4 oraz art. 13l u.d.p.). Wraz z upływem tego terminu – licząc "od dnia popełnienia naruszenia" (przy tym przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 57 § 3 k.p.a., albowiem omawiany termin jest określony w miesiącach) następuje skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracj do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Z powyższego wynika, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest to, aby nastąpiło to w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia wymienionego naruszenia. Wraz z upływem tego terminu, wygasa bowiem kompetencja właściwego organu administracji do wszczęcia wymienionego postępowania, co stanowiąc ujemną przesłankę procesową jego wszczęcia i prowadzenia, powoduje przedawnienie prawa nałożenia sankcji administracyjnej za wskazane naruszenie oraz przedawnienie jego karalności. Z przepisu art. 13n.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" wynika również, że w relacji do jego treści, istoty oraz funkcji chodzi o czynność konwencjonalną w postaci wszczęcia postępowania, której skuteczność w warunkach określonych tym przepisem prawa jest uzależniona od dokonania jej w ściśle i precyzyjnie oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Co w tym też kontekście istotne – i co w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba podkreślić – skuteczność tej czynności nie jest w żadnym stopniu, ani też zakresie warunkowa zawiadomieniem strony o jej podjęciu (tj. o wszczęciu wymienionego postępowania), albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu prawa, który wobec jego treści funkcji powinien przy tym podlegać wykładni ścisłej. Jeżeli tak, to z punktu widzenia oceny odnośnie do zachowania przez GITD wymienionego terminu, a co za tym idzie oceny odnośnie do skuteczności dokonania omawianej czynności konwencjonalnej, a w konsekwencji wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy – to jest o wszczęciu wymienionego postępowania. Okoliczność ta pozbawiona jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej, a przyjęcie tezy przeciwnej – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ odwołując się do znaczenia konsekwencji towarzyszących logice doręczania pism, a w tym kontekście - do okoliczności braku wpływu na termin ich doręczenia (por. uzasadnienie skargi kasacyjnej) – prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego modyfikowania biegu tego materialnoprawnego terminu. Stąd też, wobec treści, istoty oraz funkcji art. 13n u.d.p., za prawnie relewantną należy uznać okoliczność wszczęcia postępowania, o którym w nim mowa, w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Przy tym – co wbrew stanowisku Sądu I instancji trzeba podkreślić – podjęcie przez właściwy organ administracji wskazanej czynności konwencjonalnej w wyznaczonym do tego terminie (co oznacza również prawo dokonania tej czynności w ostatnim dniu biegu tego terminu) i uczynienie użytku z przyznanej temu organowi kompetencji, nie może uzasadniać twierdzenia o ryzyku zaistnienia sytuacji mających polegać na nadużyciu władzy, czy też naruszeniu bezpieczeństwa obrotu, w tym braku pewności co do rzeczywistej daty wszczęcia postępowania. Tego rodzaju podejście jest nieuprawnione, jego zasadności sprzeciwiają się treść i funkcje art. 13n u.d.p. oraz charakter ustanowionego w nim terminu do dokonania czynności, o której w nim mowa. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że prawnie relewantne znaczenie ma okoliczność dokonania przez właściwy organ czynności, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, a mianowicie czynności procesowej wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia tego naruszenia. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – jak wadliwie przyjął Sąd I instancji, i co słusznie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ – nie uzasadnia również stanowisko osadzone na gruncie treści art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Odwołując się w tej mierze do przywołanego na wstępie rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca odniósł się do zagadnienia daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu, stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Nie oznacza to jednak istnienia w omawianym zakresie deficytów regulacyjnych – w tym takich, które miałyby prowadzić do wniosków prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku– zwłaszcza, gdy wobec logiki działania organu administracji z urzędu, za uprawione należałoby uznać stanowisko (prezentowane powszechnie w judykaturze i doktrynie), że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ. Datą jego wszczęcia, jest więc data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, która powinna przy tym spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro k.p.a. nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81). Trzeba więc przyjąć, że postępowanie jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Nie oznacza to jednak, że to data zawiadomienia strony determinuje ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której podjęcie wymaga, aby powiadomić o niej stronę postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). To więc, nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla ustalenia daty wszczęcia postępowania. Jest nią bowiem (rzeczywista) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o ile strona zostanie o niej powiadomiona, co prowadzi i do tego wniosku, że brak skutecznego powiadomienia strony o podjęciu tej czynności będzie niweczyć zasadność (oraz pewność) założenia odnośnie do daty wszczęcia postępowania z urzędu. Innymi słowy, skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie. W tym też kontekście i mając na uwadze przedstawione argumenty odnoszące się do istoty i funkcji art. 13n u.d.p. oraz charakteru ustanowionego nim terminu, trzeba podkreślić, że wymieniony przepis prawa stanowiąc o terminie do skutecznego dokonania określonej nim czynności procesowej w postaci wszczęcia postępowania, nie ustanawia jednocześnie odrębnie adresowanego do organu obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W tym zwłaszcza nie ustanawia terminu, w jakim zawiadomienie to miałoby nastąpić (a więc - dotrzeć do adresata), i którego zachowanie przez organ administracji miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do skuteczności wszczęcia samego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (i to nawet w sytuacji, gdyby wszczęcie tego postępowania miało nastąpić w otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia popełnienia naruszenia, w tym w ostatnim dniu biegu tego terminu), a w konsekwencji na ocenę odnośnie do aktualizowania się negatywnej przesłanki (przeszkody) wszczęcia i prowadzenia postępowania w wymienionej sprawie. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić – ponownie podkreślając, że to nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla określenia daty wszczęcia postępowania. Skoro więc przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce 9 stycznia 2021 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło 6 lipca 2021 r., to okoliczność doręczenia stronie (uznania za doręczone) zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w dniu 14 lipca 2021 r. (na co organ administracji nie miał wpływu wszczynając postępowanie we wciąż otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy, licząc od dnia naruszenia), nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez GITD przepisu art. 13n u.d.p.– czy też art. 61 § 1 k.p.a. – a w konsekwencji wniosku o zaktualizowaniu się ujemnej przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a umorzenia postępowania już wszczętego. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgłoszonego w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zarzut ten ma charakter procesowy i został oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego uznanie jego zasadności mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby zostało wykazane przez Skarżącego kasacyjnie, że naruszenie tej regulacji mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, a czego Skarżący nie uczynił. Zresztą Skarżący organ, oprócz powołania art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zarzucie, w żaden sposób nie określił, w jakiej formie miałby być naruszony, podobnie jak w uzasadnieniu sakrgi kasacyjnej, mimo obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (uzasadnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych). Do tego zarzut ten odnoszący się do formalnej strony uzasadnienia wyroku, dotyczył nieprawidłowych bądź niepełnych ustaleń w związku z odmienną od opinii WSA, wyżej przedstawioną przez Skarżącego, oceną prawną błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Dlatego zarzut ten okazał się nieskuteczny. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok WSA wydany został z naruszeniem przepisów wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej, sformułowanych z pkt 1)-3) petitum skargi kasacyjnej. Jednocześnie należy zauważyć, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, także w odniesieniu do zgłoszonych w skardze zarzutów, a związanych z wystąpieniem naruszenia i zasadnością nałożonej kary pieniężnej (s. 11-12 uzasdnienia wyroku). Wyniki tej kontroli, mimo że niekorzystne dla Spółki, albowiem akceptujące ustalenia organu i ich kwalifikację, nie były podważane przez Stronę. Zatem, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Jak wyjaśniono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Spółki nie była niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).