II GSK 427/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Durczyński po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1638/22 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2022 r. nr KOC/3761/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 marca 2022 r., nr KOC/3761/Dr/21 w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Z okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 3 marca 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich m. st. Warszawy przeprowadzili kontrolę pasa drogowego w rejonie ul. [...] i ul[...] w W., podczas której stwierdzili, że na ścianie szczytowej budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się wielogabarytowa reklama (42 m2) o treści: "[...] oraz dwa reflektory oświetleniowe. W dniu 22 września 2020 r. wykonano pomiar geodezyjny i stwierdzono, że zainstalowany na elewacji tego budynku nośnik reklamowy z reklamą o treści "studiuj..." oraz dwa reflektory oświetleniowe znajdują się poza obrysem przyziemia budynku, tj. na działce nr [...]z obrębu [...] stanowiącej pas drogowy. Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej 12 listopada 2020 r., odnotowano fakt usunięcia reklamy wielkoformatowej oraz reflektorów oświetleniowych. W tych okolicznościach faktycznych, Prezydent m. st. Warszawy w piśmie z 9 grudnia 2020 r. zawiadomił skarżącą o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), a w dniu 30 kwietnia 2021 r. na podstawie m. in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) wydał decyzję (nr ZDM/GKP/R/1726/2020/K) o wymierzeniu Spółdzielni kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił jej wysokość (9.810 zł.). Organ I instancji wyjaśnił, że wysokość kary stanowi iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego (reklamy - 50,00 m2, dwóch reflektorów oświetleniowych - poniżej 1,00 m2) i stawek kar za zajęcie pasa drogowego określonych w uchwale Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (dla reklamy o treści "Studiuj..." - 22 wrzesień 2020 r. tj. 1 dzień; dla dwóch reflektorów oświetleniowych – od 3 marca 2020 r. do 22 września 2020 r. tj. 204 dni). Prezydent m. st. Warszawy podał, że skarżąca nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie zebranego materiału dowodowego i nie złożyła żadnego wyjaśnienia w sprawie. Organ dodał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. S. w W złożyła odwołanie od tej decyzji. Odwołująca się zarzuciła, że nie została poinformowana o kontrolach pasa drogowego, które odbyły się w dniach 3 marca, 22 września i 12 listopada 2020 r., a w związku z tym w nich nie uczestniczyła, a o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie dowiedziała się dopiero z zawiadomienia z 9 grudnia 2020 r. Spółdzielnia dodała, że reklama pozostawała w pasie drogowym przez bardzo krótki okres, a zatem waga naruszenia jest znikoma, co uzasadnia zastosowanie art. 189f k.p.a. poprzez odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, SKO w Warszawie decyzją z 28 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w pasie drogowym mieszczą się również chodniki oraz zieleń przydrożna (art. 4 pkt 6 i pkt 22 ustawy). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym po drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Kolegium podało, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka, na której usytuowana była reklama i lampy ją oświetlające oznaczona nr. ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] przez nośnik reklamowy 22 września 2020 r. i przez reflektory oświetleniowe 3 marca - 22 września 2020 r. potwierdzają jednoznacznie: protokół kontroli z 3 marca 2020 r., pomiar geodezyjny przeprowadzony 22 września 2020 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Organ zaznaczył, że pomimo braku zdjęć jednoznacznie stwierdzających, że lampy oświetleniowe znajdowały się w pasie drogowym od 4 marca 2020 r. do 21 września 2020 r., doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że lampy były przez cały ten okres zamontowane w pasie drogowym. Powierzchnia nośnika reklamowego oraz lamp oświetleniowych zostały zmierzone 22 września 2020 r. przez osoby do tego uprawnione - zespół geodetów. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że informacje uzyskane od zarządcy drogi w ramach przeglądu stanu pasa drogowego mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie czynności kontrolne nie są oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., a zatem okoliczność, że strona nie została powiadomiona o ich terminie i wobec tego nie mogła być obecna przy ich sporządzaniu, nie pozbawia tych materiałów charakteru legalności. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione warunki odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro reklama miała charakter komercyjny. Spółdzielnia we wniesionej do WSA w Warszawie skardze na tę decyzję Kolegium zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w bezpodstawnym przyjęciu, że dwa reflektory oświetleniowe znajdowały się nieprzerwanie w pasie drogowym od 3 marca 2020 r. do 22 września 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej w nadmiernej wysokości, z naruszeniem art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca argumentowała, że doświadczenie życiowe, znajomość "warszawskich realiów" i zasady logicznego rozumowania prowadzą do wniosku, że hipoteza o ponad półrocznym funkcjonowaniu reflektorów oświetleniowych we wskazanej lokalizacji nie da się obronić. Doświadczenie życiowe (potwierdzone wymianą informacji z innymi spółdzielniami mieszkaniowymi, wspólnotami i innymi podmiotami działającymi na terenie Warszawy) wskazuje, że po stwierdzeniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego Zarząd Dróg Miejskich kontroluje regularnie takie lokalizacje, odnotowując to w formie protokołów, notatek służbowych, fotografii i zapisków na kartach kontroli. ZDM wzywa też niezwłocznie do usunięcia z pasa drogowego nielegalnie istniejących tam obiektów - postępowanie przeciwne mogłoby rodzić podejrzenie o niedopuszczalne w państwie prawa tolerowanie stanu bezprawnego i oczekiwanie, dla korzyści finansowych, na narastanie ewentualnej kary za zajęcie pasa drogowego. Ponadto, trwające tak długo zajęcie pasa drogowego nie mogłoby pozostać niezauważone, gdyż wskazana lokalizacja to miejsce bardzo dobrze widoczne. Strona podniosła również, że reflektory są urządzeniem o tak prostej konstrukcji, że można je szybko i łatwo instalować i demontować, w zależności od aktualnych potrzeb. Zdaniem strony, wszystko to potwierdza wniosek, że w okresie pomiędzy pierwszą i drugą kontrolą pas drogowy nie był nieprzerwanie zajęty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółdzielni na tę ostateczną decyzję SKO w Warszawie podzielił zapatrywanie organu, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia było uzasadnione. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że okresie wskazanym w decyzji reflektory pozostawały w pasie drogowym w niezmienionej lokalizacji. Twierdzenia strony skarżącej zmierzające do podważenia tych ustaleń są całkowicie gołosłowne. Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność usunięcia reflektorów z elewacji budynku w spornym okresie lub ich ponownego montażu. Sąd podkreślił, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na stronie postępowania, która powinna wykazać okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak i w prowadzonym na skutek skargi postępowaniu sądowym, nie przedstawiła żadnych okoliczności ani dowodów, które świadczyłyby o wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu - wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej zasługuje na aprobatę. Komercyjny charakter zajęcia pasa drogowego oraz długość okresu bezprawnego pozostawania urządzeń w pasie drogowym powodują, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą. Spółdzielnia złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła temu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 30 kwietnia 2021 r., podczas gdy skierowane zostały do S. w W której nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, albowiem ustawa o drogach publicznych nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, co oznacza, że obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy, a zatem nie Spółdzielnia; 2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i uznanie wymierzenia kary pieniężnej za prawidłowe, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że reflektory świetlne były zawieszone w okresie wskazanym w decyzji tj. od dnia 3 marca 2020 r. do dnia 22 września 2020 r., - a zatem błędnie naliczono karę za cały ten okres; 3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo występowania w sprawie rozbieżności w zakresie ustalenia pasa drogowego, w którym miała zostać umieszczona reklama wraz z reflektorami oświetleniowymi i uznanie przez Sąd, że był to pas drogowy ulicy [...], podczas gdy chociażby z wypisu rejestru gruntów wynika, że działka nr [...]stanowi drogę o adresie Alei [...], a zatem Sąd winien był uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia dowodu z książki drogowej i ustalenie jakiego pasa drogowego dotyczy niniejsza sprawa; 4. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie przez Sąd, że pogląd organów o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu zasługuje na aprobatę, albowiem naruszenie miało charakter komercyjny, podczas gdy całokształt okoliczności, analiza potencjalnych skutków naruszenia oraz fakt zdjęcia reklamy, udokumentowany podczas kontroli w dniu 12 listopada 2020 r. powinien doprowadzić do uznania naruszenia za znikome. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na twierdzeniu, że pasem drogowym jest wydzielony liniami bocznymi obszar wraz z nieograniczonym słupem powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz słupem ziemi znajdującym się pod nim, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do nieprawidłowego wniosku, że wszystko co przechodni nad lub pod drogą powoduje zajęcie pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu; 2. art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej za umieszczenie dwóch reflektorów oświetleniowych o łącznej powierzchni poniżej 1,0 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy oświetlenie to nie wypełnia definicji obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, w brzmieniu ustawy o drogach publicznych obowiązującej w dniu wydania decyzji. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę przedstawiała argumentację na poparcie zasadności sformułowanych w niej zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast obecny na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieprawidłowego oddalenia przez Sąd I instancji skargi Spółdzielni, w sytuacji, gdy kontrolowana przez ten Sąd decyzja SKO w Warszawie skierowana została do skarżącej, mimo że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a w związku z tym zachodziła przesłanka do stwierdzenia jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, że to właściciel reklamy ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a obowiązkiem organów jest należyte ustalenie "faktycznego sprawy" tego zajęcia. Wywodziła, że na budynku widniała reklama dotycząca studiów na [...] i że to właściciel reklamy, ewentualnie podmiot, który reklamę umieścił, jest podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Na tę okoliczność wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Karze pieniężnej za brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim obiektu budowlanego, urządzenia, reklamy podlega podmiot, zobowiązany do uzyskania takiego zezwolenia, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, a więc np. właściciel reklamy bądź inny podmiot rozporządzający tą reklamą (zob. np. wyroki NSA z: 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08; 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 803/10; 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11; 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15; 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16; 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1305/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej z tego tytułu skierowano do Spółdzielni, biorąc pod uwagę, że reklama została umieszczona na elewacji budynku będącego w jej władaniu i zapewne przyjmując na tej podstawie, że to Spółdzielnia powinna uzyskać zezwolenie na umieszczenie reklamy. Należy podkreślić, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed Sądem I instancji Spółdzielnia nie kwestionowała przypisania jej biernej legitymacji w tej sprawie. Nie przedstawiła żadnych okoliczności ani dowodów, które świadczyłyby o wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji w szczególności wskazujących, że nie była obowiązana do uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy na elewacji należącego do niej budynku. Nie skorzystała też z prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie zebranego materiału dowodowego i nie złożyła żadnego wyjaśnienia co do podmiotu, który umieścił tę reklamę. W skardze kasacyjnej również nie odniosła się do tej kwestii w sposób wyczerpujący. Powołując się na treść tej reklamy ograniczyła się do uwagi sugerującej, że to inny podmiot (właściciel reklamy ewentualnie podmiot, który umieścił reklamę) jest odpowiedzialny za umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Niewątpliwie więc w rozpoznawanej sprawie nie ustalono jednoznacznie podmiotu obowiązanego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy na budynku wnoszącej skargę kasacyjną i zarazem ponoszącego odpowiedzialność za umieszczenie tej reklamy bez zezwolenia. Uchybienia w tym zakresie kwalifikują się jednak ewentualnie jako naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnione nienależytym ustaleniem stanu faktycznego tego zajęcia pasa drogowego i skierowaniem decyzji do skarżącej, mimo że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p.. Zgodnie z tym przepisem pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z tej normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącym jego częścią. Pas drogowy jest więc obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Nieprawidłowo jednak skarżący kasacyjnie zarzuca WSA w Warszawie błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że pasem drogowym jest wydzielony liniami bocznymi obszar wraz z nieograniczonym słupem powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz słupem ziemi znajdującym się pod nim. W zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonywał bowiem wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p., a stanowisko o nieograniczoności górnej granicy pasa drogowego nie zostało wyrażone w jego uzasadnieniu. Niezależnie od powyższego NSA wyjaśnia, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie również w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, a więc chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz ponad tą płaszczyzną (por. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00, publ. ONSA 2001 1 poz. 11). Pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyroki NSA z: 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, 29 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1020/20, LEX nr 3671764, 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1636/24). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i "pod" powierzchnią należy więc wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12, 19 września 2023 r., sygn. akt II GSK 625/20, LEX nr 3623239, 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1531/1817; z 29 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2392/21). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności materiału zdjęciowego, sporna reklama wraz z lampami znajdowały się na zewnętrznej ścianie budynku (elewacji), której płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości - a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wbrew zapatrywaniu skarżącej Spółdzielni, ustalenia organów co do usytuowania nośnika reklamowego w granicy pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Sporna reklama była zawieszona "w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...]", tj. na elewacji budynku [...], przy skrzyżowaniu ul. [...]z ul. [...] (nad którą znajduje się wiadukt - Aleja [...]), w granicy działki nr [...] z obr. [...] stanowiącej drogę publiczną. W tej sytuacji treść sprawozdania technicznego z 22 września 2020 r. z pomiaru przyziemia budynku przy ul. [...] (w którym podano, że nośnik reklamowy znajduje się na działce nr [...] obr. [...] "czyli w pasie drogowym ulicy [...]" w zestawieniu z informacją zawartą w wypisie z rejestru gruntów, że działka nr [...] "stanowi drogę o adresie Alei [...]" nie może prowadzić do stwierdzenia, że w sprawie istnieją rozbieżności "czy i w jakim pasie (jakiej drogi) znajdował się ów nośnik reklamowy" (s. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Co istotne, wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionowała, że działka nr [...] stanowi pas drogowy, a zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych (...) poprzez oddalenie przez Sąd skargi mimo, że w sprawie nie ustalono jednoznacznie, "w jakim konkretnie pasie drogowym znajdowała się reklama i lampy" (s. 15 skargi kasacyjnej), nie wykazała wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a więc nie podała stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Spółdzielni mimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że reflektory świetlne były zawieszone w okresie wskazanym w decyzji tj. od dnia 3 marca 2020 r. do dnia 22 września 2020 r., należy stwierdzić, że również te zarzuty są niezasadne. Czas trwania przypisanego stronie naruszenia prawa stanowi konsekwencje ustaleń z kolejnych kontroli urzędowych pasa drogowego, a skarżąca nie obaliła przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji domniemania faktycznego, że sporne reflektory były zainstalowane w pasie drogowym w tym okresie. Można dodać, że ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Znaczy to, że "zajęcie pasa drogowego" – w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia. Tak więc karze - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu czyli zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sankcjonowane, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jest zajmowanie - jako utrzymujący się stan rzeczy (zob. np. wyroki NSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 364/09, 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12, 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11 i 5 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 342/23 i sygn. akt II GSK 74/23). Nie jest również uzasadniony ostatni zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzut naruszenia "art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 189 § 1 pkt 1 p.p.s.a." Zdaniem skarżącej Sąd I instancji niezasadnie podzielił pogląd organów o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na Spółdzielnię kary pieniężnej, ponieważ sporne naruszenie miało charakter znikomy. Zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, albowiem odwołuje się do nieistniejącego art. 189 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, niemniej nie jest dopuszczalne uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest bowiem odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością i zasadnością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych (zob. np. wyroki NSA z: 29 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 2389/21, 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2330/24, 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 2510/24, 17 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2067/22). NSA nie uwzględnił również zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za umieszczenie dwóch reflektorów oświetleniowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis jej zdaniem właściwy i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien być zastosowany. Nadto niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to powinna sformułować zarzuty naruszenia odpowiednich przepisów prawa procesowego, czego w tym przypadku nie uczyniła. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy procesowej.