II GSK 269/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 337/22 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO-RD-52/1385/65/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 października 2022r., sygn. akt I SA/Ke 337/22 oddalił skargę S. B. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: Kolegium, SKO) z 9 czerwca 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną wywiodła z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo iż rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego – sprawy o rozgraniczenie zawisłej przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...], której zakończenie jest kluczowe z uwagi na to, iż w zależności od jej zakończenia mogłoby się okazać, iż postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe, a w konsekwencji b) naruszenie przez organy obu instancji art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności procedowanie i rozstrzygnięcie nastawione wyłącznie na utrzymanie fikcyjnego obciążenia skarżącego wbrew oczywistym okolicznościom świadczącym o braku podstaw do zasądzania dochodzonego roszczenia. Z uwagi na powyżej sformułowane zarzuty Skarżący reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata, wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto wnosił o zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu i oświadczył, że nie zostały one uiszczone w żadnej części. Na wezwanie Przewodniczącego Wydziału WSA pismem z 9 stycznia 2023 r. Skarżący, w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, wniósł o rozpoznanie tej skargi na rozprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przed oceną skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględnia jednak z urzędu nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To ostatnie twierdzenie bardzo ważne, ponieważ Strona skargę kasacyjną oparła na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zgłosiła wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające, jej zdaniem, istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wobec braku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy może odnieść się do kwestii prawa materialnego tylko w zakresie koniecznym ze względu na podniesione zarzuty procesowe. W konsekwencji Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do kwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego poczynionej przez Sąd I instancji, szczególnie że zakres związania wykładnią prawa materialnego wytycza granice skuteczności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Skarżący nie tylko, że nie podważał w żaden sposób zastosowanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to także nie zgłosił skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w którym wykazałby, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – "wpływu" na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd I instancji. Ponadto w treści samego zarzutu - niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1784/22, LEX nr 4035790). Odnosząc powyższe do zarzutu zgłoszonego w pkt b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) należy zauważyć, że w zarzucie tym jest mowa o "braku podstaw do zasądzenia dochodzonego roszczenia", która to kwestia nie została wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, szczególnie że przedmiotem kontroli WSA była decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, a nie roszczenie (niesprecyzowane). Do tego Strona w uzasadnieniu nie "zindywidualizowała" przesłanek mających świadczyć o naruszeniu art. 8 k.p.a., nie wskazując też jednostki redakcyjnej powołanego przepisu (co powinna uczynić w świetle art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), zwłaszcza że nie zgłosiła również zarzutów podważających ustalenia faktyczne. Jedynym argumentem mającym wykazać naruszenie art. 8 k.p.a. było odwołanie się do oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania, co było przedmiotem zarzutu zgłoszonego w pkt a) petitum skargi kasacyjnej. Do tego wniosek o zawieszenie postępowania został zgłoszony dopiero do Sądu I instancji w piśmie z 11 października 2022 r.(czyli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego), a więc na tym etapie nie było podstaw do stosowania art. 8 k.p.a., który jest jedną z zasad postępowania administracyjnego przez organami. Dlatego zarzut należało uznać za nieskuteczny. Co do zarzutu zgłoszonego w pkt a) – naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskutek odmowy zawieszenia postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie [...] dotyczącej rozgraniczenia działek objętych kontrolowanym obecnie postępowaniem, gdyż wytyczenie granic i uporządkowanie stanu działek miało mieć wpływ na odpowiedzialność Skarżącego, gdyż wykazałoby, że nie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego (Skarżący ustawił przeszkody na swojej nieruchomości), a w konsekwencji brak będzie podstaw do nałożenia kary pieniężnej na Stronę za samowolne zajęcie pasa drogowego, także należało uznać go za niezasadny. Trzeba stwierdzić, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje przesłankę, która umożliwia sądowi zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym), jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Jak zasadnie wyjaśnił WSA, w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego. Dopóki sprawa o rozgraniczenie nie zostanie zakończona i o ile nie zostanie ustalony nowy przebieg granic, dopóty obowiązują granice między nieruchomościami ustalone i uwzględnione przy ocenie zachowania Skarżącego w kontrolowanej sprawie. Granic tych Skarżący nie podważył. A w rezultacie nie podważył ustaleń organów, że samowolnie zajął pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku adwokata- pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Do rozpoznania wniosku pełnomocnika Skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu właściwy jest, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd I instancji (referendarz sądowy).