II GSK 380/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 37/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. P. na pismo Prokuratora Okręgowego w O. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dokumentów dotyczących kandydatury na wolne stanowisko prokuratorskie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 9 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 37/20, odrzucił skargę A. P. na pismo Prokuratora Okręgowego w O. z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie zwrotu dokumentów dotyczących kandydatury na wolne stanowisko prokuratorskie. Uzasadniając odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że dotyczy ona pisma Prokuratora Okręgowego w O., w którym wskazano, że odsyła się skarżącej plik dokumentów wykorzystanych w toku procedury konkursowej na wolne stanowisko prokuratorskie. Zaskarżone pismo, zdaniem Sądu, nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-9, art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Przedmiot złożonej skargi nie posiada również waloru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższych względów WSA uznał, że skarga na pismo z [...] grudnia 2019 r. o zwrocie dokumentów jest niedopuszczalna i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie stanowi bowiem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej kształtującego bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa, a jest jedynie wystąpieniem skierowanym do osoby składającej podanie, której zwraca się jej własne dokumenty. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. P., działająca samodzielnie jako czynny adwokat, zarzuciła: "1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej i skargi, oceny zasadności skargi, 2) toczenie procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania". Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania, a także o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie skargi w całości lub w części lub uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania oraz uchylenie zaskarżonego zarządzenia Prokuratora Okręgowego w O. i przekazanie sprawy poza właściwość o. i w. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od wszelkich kosztów sądowych i ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu lub uznanie reprezentacji własnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku WSA, pismo Prokuratora Okręgowego w O. jest decyzją podlegającą pod kognicję sądów administracyjnych. "Pismo to decyduje i to bez podstawy prawnej: zwraca dokumenty, nadto dokumenty te były sporządzone wyłącznie na potrzeby Nin. Postęp. Konkursowego więc zwrot jest bezpodstawny i przedwczesny nie oczekuje na jego uprawomocnienie się. Zawiera ono zatem rozstrzygnięcie i jest decyzją". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania sądowego występuje w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a, tj. gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W tych okolicznościach, wobec niezachodzenia podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarżąca kasacyjnie zarzuca "naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczalności i właściwości drogi administracyjnej i skargi, oceny zasadności skargi" (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz "toczenie procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że analogiczne zarzuty skargi kasacyjnej A. P. zawarła w sprawie o sygn. akt II GSK 1285/20. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podziela ocenę powyższych zarzutów wyrażoną w postanowieniu z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1285/20, a argumentację tam zawartą przyjmuje jako zasadną w rozpoznawanej sprawie. I tak, przed odniesieniem się do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Z uwagi na te rygory został ustanowiony tzw. przymus adwokacki, który ma z założenia gwarantować prawidłowe sporządzenie skargi pod względem formalnym, tj. w taki sposób aby sąd kasacyjny miał szansę rozważyć jej zarzuty i przytaczaną na ich poparcie argumentację. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut kwestionuje odrzucenie skargi przez sąd pierwszej instancji z powodu nieprawidłowego uznania przez sąd, że zaskarżone pismo Prokuratora Okręgowego w O. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu dokumentów dotyczących kandydatury na wolne stanowisko prokuratorskie nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, podczas gdy - zdaniem skarżącej - jest ono w istocie decyzją, stanowi bowiem władcze rozstrzygnięcie organu. Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP rozpoznający sprawę sąd musi być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Posłużenie się przez ustrojodawcę przymiotnikiem "właściwy" wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko przed sądem właściwym ze względu na przedmiot sprawy (por. J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1909/09; LEX nr 586991). Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 p.p.s.a. przewiduje, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania tych spraw powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie NSA prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo, było bowiem pismem towarzyszącym czynności zwrotu dokumentów podjętej w związku z postępowaniem konkursowym na stanowisko prokuratorskie, uregulowanym w przepisach Działu IV ustawy Prawo o prokuraturze, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przepisy ustawy Prawo o prokuraturze nie przewidują kognicji sądów administracyjnych w takich sprawach. Zaskarżone pismo nie mieści się też w katalogu aktów i czynności należących do kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. (decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte zarówno w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur, jak i poza nimi, także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Wbrew twierdzeniu skarżącej zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, nie jest bowiem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej jednostronnym, władczym i zewnętrznym aktem administracyjnym organu administrującego rozstrzygającym sprawę administracyjną co do jej istoty, tj. ustanawiającym, zmieniającym lub znoszącym stosunki administracyjnoprawne. Trafnie zatem WSA w Opolu, wobec stwierdzenia braku kognicji, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym jest - w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - bezwzględną przesłanką odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę "jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości". W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się, że niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 190). Wykładnia cyt. przepisu winna uwzględniać treść art. 58 § 4 p.p.s.a., wedle którego sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W przedmiotowej sprawie nie wskazano na takie orzeczenie. Wobec braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, nie mógł zostać uwzględniony także drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut "toczenia procesu konkursowego w taki sposób, że zachodzi dyskryminowanie skarżącej z bezprawnym wpływem na organy i decydentów ws. a za tym nieważność postępowania" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że "pomimo nierozpoznania wniosków o wyłączenie nadal dopuszczane są ds. osoby których wnioski dotyczą a odpowiedzi na moją skargę pochodzą od Prokuratora Okręgowego Szanownej Pani L. K. co dec. o nieważności postępowania ws.", zarzuca zatem wadliwość postępowania przed organem. Niedopuszczalność drogi sądowej i w konsekwencji odrzucenie skargi, uniemożliwia ocenę zarzucanej niezgodności z prawem postępowania konkursowego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA w Opolu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.