II GSK 3600/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/15 w sprawie ze skargi "F" Spółki z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia 5 lutego 2015 r. oraz zasądził na rzecz F. Sp. z o.o. w M. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 8 stycznia 2015r. (data wpływu) F. spółka z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Grupa, spółka) zwróciła się do Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013, za okres od dnia 9 grudnia 2013 r. do dnia 8 grudnia 2014 r. W toku weryfikacji wniosku o płatność, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego (Dyrektor Oddziału) ARiMR uzyskał od Marszałka Województwa [...] informację o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie spełniania przez spółkę warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88 poz. 983, ze zm., dalej: ustawą o grupach producentów rolnych, ugpr) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu Grupy do rejestru grup. W związku z powyższym, Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z 5 lutego 2015r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku o płatność. W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem z 27 marca 2015r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [..] lutego 2015r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że za "inny organ" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać Marszałka Województwa [...], gdyż to on jest organem właściwym do stwierdzenia, w drodze decyzji administracyjnej, odpowiednio: spełnienia przez Grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a ugpr oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu Grupy do rejestru grup, albo niespełniania przez Grupę tych warunków ustawowych i skreśleniu jej z rejestru grup. Wyjaśnił również, że w sprawie istnieje bezpośrednia zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym rozpatrywanym przez Marszałka Województwa [...], a wydaniem przez organ I instancji decyzji w przedmiocie wypłaty środków z tytułu pomocy, za okres od dnia 9 grudnia 2013 r. do dnia 8 grudnia 2014r. Mając powyższe na uwadze Prezes ARiMR uznał, że wznowienie postępowania przez Marszałka Województwa [...] mające na celu ponowną ocenę prawidłowości dokonania wpisu Grupy do rejestru grup, co jest jednym z warunków przyznania i wypłaty pomocy stanowi uzasadnioną podstawę zawieszenia postępowania w sprawie wniosku spółki o wypłatę środków z tytułu pomocy za dany okres. Zakończenie przez Marszalka Województwa [...] wznowionego postępowania warunkuje wydanie przez Dyrektora Oddziału ARiMR decyzji w sprawie wypłaty środków na wniosek spółki o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Pismem z [...] maja 2015r. spółka wniosła skargę na postanowienie Prezesa ARiMR z [...] marca 2015r. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie postanowienia Dyrektora Oddziału ARiMR z 5 lutego 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. WSA wskazał, że istota sporu w sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczącego wniosku o płatność złożonego w ramach działania "Grupy producentów rolnych", z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie spełniania przez spółkę warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu grupy do rejestru grup. Strona skarżąca dąży do wykazania, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że zarówno w dacie wniosku, jak i następnie w dacie wydania postanowień o zawieszeniu, w obiegu prawnym istniała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] potwierdzająca fakt spełniania przez spółkę warunków wpisu do rejestru grup, a sama skarżąca złożyła kompletny wniosek o płatność. Organy administracyjne wskazywały na okoliczność wystąpienia zagadnienia wstępnego wynikającego z toczącego się przed Marszałkiem Województwa postępowania w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie spełniania przez spółkę warunków wpisu do rejestru grup. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślił, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania jakiejkolwiek (pozytywnej lub negatywnej) decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W przypadku gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Stwierdził, że niewątpliwie w okolicznościach rozpoznanej sprawy zagadnienie czy spółka (Grupa) w dacie złożenia wniosku o wpis do rejestru grup spełniała warunki określone w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy w przedmiocie złożonego przez spółkę wniosku o płatność. O spełnianiu przez Grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a ugpr oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonaniu wpisu grupy do rejestru grup, albo niespełnianiu przez grupę tych warunków ustawowych i skreśleniu jej z rejestru grup decyduje w formie decyzji właściwy marszałek województwa (art. 7 ust. 1 oraz art. 11 ugpr). Jednak w odniesieniu do tej kwestii w dniu wydania zaskarżonego postanowienia funkcjonowała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 9 grudnia 2013r., która to zagadnie wstępne już rozstrzygnęła i dopóki ta decyzja jest w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wskazywania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W ocenie Sądu I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawiera dla organu administracji kompetencji do zawieszenia z urzędu postępowania jeżeli w odniesieniu do ostatecznej decyzji rozstrzygającej istotne dla rozpoznania sprawy zagadnienie wstępne zostało wszczęte postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (podobne stanowisko zawarł WSA w Bydgoszczy w wyroku z 14 marca 2006r. I SA/Bd 762/05 na tle art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Reasumując WSA stwierdził, że sprawa w przedmiocie wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" może być rozstrzygnięta, a rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa [..] będzie mogło mieć jedynie wpływ na treść decyzji organów ARiMR, taki jednak wpływ jest niewystarczający aby było można mówić o zagadnieniu wstępnym mającym wpływ na rozpoznanie sprawy (w sensie ogólnym) i wydanie decyzji. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.; dalej rozporządzenie GPR) oraz art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U.UE L z dnia 28 sierpnia 2014 r.), poprzez uznanie, że wznowienie z urzędu postępowania przez Marszałka Województwa [...] w sprawie spełniania przez "F" Spółka z o.o. warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka z o.o. "F" z siedzibą w M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, pismo to jednak na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. podlegało zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna została oparta na drugiej z podstaw, to jest naruszeniu przepisów prawa procesowego. Istotę rozpoznanej sprawy stanowiło zagadnienie, czy w sprawie z wniosku o płatność złożonego w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest przesłanką uzasadniająca zawieszenie tego postępowania, wznowienie z urzędu przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie spełniania przez spółkę warunków określonych w art. 3 ugpr i przepisów wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy, to jest warunków wpisania spółki do rejestru grup. Wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [..] z dnia [...] grudnia 2013 r. o spełnieniu przez spółkę warunków wpisania jej do rejestru grup producentów rolnych. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych prowadzącej działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 grudnia 2015 r.) Marszałek Województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy stwierdzał w drodze decyzji administracyjnej, spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 i dokonywał wpisu grupy do rejestru grup. Stwierdzenie spełnienia przez spółkę warunków wpisania do rejestru grup było więc okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie złożonego przez spółkę wniosku o płatność. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy równocześnie zauważyć, że zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. (v: wyrok NSA z sygn. akt II GSK 1011/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznanej sprawie, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [..] grudnia 2013 r. o spełnieniu przez spółkę warunków wpisu rejestru grup, a więc sprawa spełnienia tych warunków nie była sprawą o charakterze otwartym, nieprzesądzoną. Fakt wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, nie wyeliminował jej z obrotu prawnego. Z zasady trwałości decyzji wynika, że ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. W związku z powyższym określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) zmierzające w efekcie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, a toczące się postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych nie zostało prawomocnie zakończone. Stanowisko takie wyraził WSA w Bydgoszczy, w przywołanym przez Sąd I instancji, wyroku z dnia 14 marca 2006 r, sygn. akt I SA/Bd 762/05 (publ. jak wyżej), a skład orzekający w tej sprawie w całości je podziela. Dlatego wznowienie przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o spełnieniu przez spółkę warunków wpisu do rejestru grup producentów, nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie o płatności w ramach działania Grupy producentów rolnych. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut, że brak zawieszenia postępowania w rozpoznanej sprawie stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji nr 907/2014. Jest to przepis określający jeden z warunków akredytacji agencji płatniczych, a więc przepis nie mający wpływu na ocenę, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.