II GSK 332/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1968/22 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia 7 czerwca 2022 r. nr DZS.WZDJU.8520.6.3.2022 w przedmiocie udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Cyfryzacji 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 1968/22, po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Ministra Cyfryzacji (dalej: Minister, MC) z 7 czerwca 2022 r. w przedmiocie udostępnienia danych z centralnej ewidencji pojazdów – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Spółka wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. zwróciła się do Ministra o udostępnianie danych z centralnej ewidencji pojazdów (dalej: CEP, Ewidencja) dla celów komercyjnych, statystycznych i badawczych. We wniosku podała, że chodzi o dane w zakresie rodzaju pojazdu, marki, typu, modelu (nazwa handlowa), roku produkcji, daty pierwszej rejestracji w kraju, dopuszczalnej masy całkowitej oraz o dane dotyczące numeru REGON, informacji o zawartej umowie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu, z wyłączeniem imienia i nazwiska (nazwy lub firmy) ubezpieczonego i jego adresu zamieszkania (siedziby), nazwy, serii i numeru dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy. Wnosiła o przekazanie ww. danych zgodnie z ich stanem na dzień [...] marca 2022 r., [...] czerwca 2022 r., [...] września 2022 r. oraz [...] grudnia 2022 r. Powołaną decyzją Minister, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80cd ust. 1 i art. 80ce ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej: p.r.d.) odmówił Spółce udostępnienia danych z CEP w zakresie numerów REGON właścicieli pojazdów. Uzasadnił to tym, że na gruncie Prawa o ruchu drogowym ograniczenie dostępu do danych zgromadzonych w CEP zostało wprowadzone w art. 80ce ust. 1. Zdaniem Ministra, istnieje kolizja pomiędzy ww. przepisem ustawy, a uregulowaniem niższego rzędu zawartym w § 20 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów (Dz.U. z 2020, poz. 2151; dalej: rozporządzenie z 1 grudnia 2020r.), umożliwiającym udostępnienie numeru REGON do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych. Do czasu nowelizacji jednego z przywołanych - a pozostających w kolizji - przepisów dane dotyczące numerów identyfikacyjnych REGON nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o otwartych danych. Do ich udostępnienia wymagane jest zatem wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 80cd ust. 1 p.r.d. Strona nie przedłożyła zaś dokumentów i wyjaśnień potwierdzających możliwość udostępnienia z Ewidencji na podstawie art. 80cd ust. 1 p.r.d. informacji o numerach identyfikacyjnych REGON właścicieli pojazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, po rozpoznaniu skargi Spółki, uznał ją za uzasadnioną. Podał, że Minister odmówił udostępnienia Spółce danych z CEP w zakresie numerów REGON właścicieli pojazdów na podstawie art. 80cd ust. 1 i art. 80ce ust. 1 p.r.d. Minister nie zastosował § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 80cf ust. 2 p.r.d. Uznał, że przepis ww. rozporządzenia jest sprzeczny z przepisem rangi ustawowej, tj. z art. 80ce ust. 1 p.r.d. Sąd I instancji wskazał, że art. 80b ust. 1 p.r.d. określa dane, które gromadzi się w ewidencji, w tym także dane o właścicielu, tj. imię i nazwisko (nazwę lub firmę) oraz numer PESEL/numer identyfikacyjny REGON. Objęty wnioskiem Strony numer REGON stanowi niepowtarzalny numer identyfikacyjny podmiotu gospodarki narodowej, składający się z 9 cyfr przypisanych osobie prawnej, jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej lub osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, na mocy art. 42 ust. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 459 ze zm.). Sąd podał, że warunki udostępnienia danych z ewidencji do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych określa art. 80ce ust. 1 p.r.d. Z kolei § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. określa, które dane w ww. trybie mogą zostać przekazane wnioskodawcy, precyzując, że są to dane, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 2-4 i pkt 8a p.r.d. - w zakresie identyfikatora jednostki podziału terytorialnego i nazwy miejscowości z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT oraz numeru identyfikacyjnego REGON, art. 80b ust. 1 pkt 6 p.r.d. z wyłączeniem cech identyfikujących dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia, art. 80b ust. 1 pkt 8b ustawy z wyłączeniem numeru VIN oraz numeru nadwozia, podwozia lub ramy pojazdu, oznaczenia podmiotu wprowadzającego dane oraz daty i godziny wprowadzenia danych, art. 80b ust. 1 pkt 10 ustawy w zakresie rodzaju badania technicznego, rodzaju dodatkowego badania technicznego oraz wartości odczytu wskazania drogomierza pojazdu w momencie badania technicznego wraz z jednostką miary, art. 80b ust. 1 pkt 12-14 ustawy, art. 80b ust. 1 pkt 17 ustawy w zakresie wyrejestrowania pojazdu, art. 80b ust. 1 pkt 21 ustawy w zakresie przyczyny wymiany drogomierza, wartości odczytu wskazania drogomierza pojazdu wraz z jednostką miary oraz wyniku odczytu wskazania drogomierza, art. 80b ust. 1 pkt 22 ustawy w zakresie wartości odczytu wskazania drogomierza w momencie kontroli wraz z jednostką miary. Sąd nie podzielił opinii MC o sprzeczności ww. przepisu wykonawczego z art. 80ce ust. 1 p.r.d., który stanowi, że dane lub informacje zgromadzone w ewidencji są przekazywane do ponownego wykorzystywania, w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób lub pojazdów, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641; dalej: ustawa o otwartych danych), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej i który chroni przed możliwością identyfikacji zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne, których dane są gromadzone w ewidencji. Uważał WSA, że interpretacja ww. przepisu przyjęta przez organ powoduje, że miałby on zastosowanie tylko do ww. dwóch form organizacyjno-prawnych podmiotów ujawnionych w ewidencji. Takie podejście organu - bez uzasadnionej przyczyny - wyklucza z obowiązku ochrony dane jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Nie podzielił WSA wyników takiej wykładni. Za racjonalne uznał stanowisko Spółki, że posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem osoba (osób) w art. 80ce ust. 1 p.r.d. ma związek z ochroną danych osobowych przynależnych osobom fizycznym. Wskazuje na to - pośrednio - także technika legislacyjna przyjęta we wprowadzającej omawianą zmianę - ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 1273). W art. 80cd ust. 1 p.r.d. mowa jest o udostępnianiu danych z ewidencji podmiotom, które wykażą swój interes prawny. W tym przepisie ustawodawca chcąc szeroko określić zakres podmiotów, którym na tej podstawie dane mogą być udostępnione, wymienił jako przykładowe podmioty uprawnione: osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne. Sporny przepis następuje bezpośrednio po ww. regulacji. Do wskazania kręgu podmiotów, których dane są chronione, nie posłużono się w redakcji spornego przepisu formułą zastosowaną w art. 80cd ust. 1 p.r.d. Należy zatem przyjąć, że ograniczenie ochrony przed identyfikacją do osób odnosi się tylko do osób fizycznych. Zwłaszcza, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie ma żadnych podstaw do wyłączania danych osób fizycznych - przedsiębiorców spod ochrony na podstawie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą ma takie same prawa w zakresie przetwarzania dotyczącej jej informacji, jak osoba fizyczna nie prowadząca takiej działalności. Zdaniem WSA, przyjęcie przedstawionej wykładni powoduje spójność aktów prawnych obowiązujących w zakresie udostępniania danych z ewidencji oraz ochrony danych osobowych. W tym - jako niesprzeczny z przepisem ustawy - znajdzie zastosowanie w sprawie § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. Akceptując sposób rozumienia spornego przepisu, jaki prezentuje Spółka - zrozumiały jest też powód innego traktowania zgromadzonych w ewidencji danych osób fizycznych. Sąd I instancji zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawę, MC uwzględnił przedstawioną ocenę prawną i kierując się jej zasadniczymi wnioskami, rozpoznał - na podstawie art. 80ce ust. 1 p.r.d. - wniosek Spółki o udostępnienie z Ewidencji danych o numerach REGON. Z uwagi na naruszenie prawa poprzez wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik tej sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, Minister wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną. Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazał następujące podstawy kasacyjne i zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wynikającym z akt sprawy. Sąd poczynił błędne ustalenie dotyczące stanowiska Organu, zgodnie z którym art. 80ce ust. 1 p.r.d. (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) chroni przed możliwością identyfikacji jedynie osoby fizyczne i prawne, których dane są gromadzone w ewidencji z pominięciem jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. II. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 80ce ust. 1 p.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka umożliwienia identyfikacji osób dotyczy wyłącznie osób fizycznych z pominięciem osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, co skutkowało ustaleniem przez Sąd, że na podstawie art. 80ce ust. 1 p.r.d. Organ jest uprawniony do przekazania numerów REGON właścicieli pojazdów; 2) art. 80ce ust. 1 p.r.d. w związku z art. 331 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię pomijającą art. 331 § 1 kc i ograniczającą pojęcie "osób" jedynie do osób fizycznych; 3) błędną wykładnię § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. w związku z art. 80cf ust. 2 p.r.d., w sytuacji, gdy § 20 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim jest niezgodny z art. 80ce ust. 1 p.r.d., powinien zostać pominięty w orzekaniu jako wykraczający poza normę kompetencyjną wskazaną w art. 80cf ust. 2 p.r.d.; 4) błędną wykładnię art. 80ce ust. 1 p.r.d. w związku z art. 7 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie przepisów Konstytucji RP i dokonanie wykładni przepisów art. 80ce ust. 1 p.r.d. w sposób umożliwiający zastosowanie § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. i przekazanie numerów REGON właścicieli pojazdów. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz wydanie wyroku oddalającego skargę Spółki na decyzję Ministra Cyfryzacji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby ten sąd nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie - innemu sądowi; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Obecni na rozprawie przed NSA: pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oraz Spółki podtrzymali dotąd zajmowane stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Przed oceną skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględnia jednak z urzędu nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że organ zgłosił zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W ocenie NSA nietrafny i niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zd. pierwsze i art. 133 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że zaskarżony wyrok zapadł po zamknięciu rozprawy, a sąd dysponował aktami administracyjnymi, zatem wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce tylko w sytuacji, gdy wyrok byłby ogłoszony przed zamknięciem rozprawy, albo sąd nie dysponowałby aktami. Podkreślić należy, że treść art. 133 § 1 p.p.s.a. może być odnoszona tylko do formalnej poprawności wydania wyroku z punktu widzenia czasu i działania sądu na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie służy do kwestionowania ustaleń i oceny okoliczności będących podstawą faktyczną wyrokowania, a tym bardziej prawidłowości wykładni przepisu art. 80ce ust.1 p.r.d. Podobnie należy ocenić zgłaszane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu, który odnosi się do formalnej poprawności wyroku, a nie jego merytorycznej trafności. Jeżeli Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i twierdzeniami sądu co do podstawy prawnej i faktycznej wyrokowania, to powinien zwalczać wyrok stawianiem właściwych zarzutów materialnych lub procesowych w odpowiedniej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. (co w dalszych zarzutach uczynił), a nie podnoszeniem naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że podstawą rozstrzygnięcia WSA był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. czyli uchylono zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego (wskutek błędnej wykładni art. 80 ce ust. 1 p.r.d.), które miało wpływ na wynik sprawy. Zasadny okazał się natomiast zarzut zgłoszony w pkt II.ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej –naruszenia art. 80ce ust. 1 p.r.d. przez jego błędną wykładnię dokonaną przez WSA, który przyjął, że uregulowanie to ma zastosowanie tylko do osób fizycznych, tj. ograniczenie przekazywania danych z CEP w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób dotyczy wyłącznie osób fizycznych, także prowadzących działalność gospodarczą, a numery REGON pozostałych uprawnionych do pojazdów mogą być udostępniane. Sporny jest więc zakres pojęcia "osób" użyty w tym przepisie. Przepis art. 80ce ust. 1 p.r.d. stanowi, że dane lub informacje zgromadzone w ewidencji są przekazywane do ponownego wykorzystywania, w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób lub pojazdów, z zachowaniem przepisów ustawy o otwartych danych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Brzmienie to wspomniany przepis uzyskał z dniem 8 grudnia 2021 r. na mocy art. 48 pkt 1 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641). Przepis art. 80ce ust. 1 p.r.d. wyklucza możliwość przekazywania do ponownego wykorzystywania danych lub informacji pozwalających na identyfikację osób i pojazdów, zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Utworzenia ww. ewidencji dotyczy ust. 1 art. 80a p.r.d. Z kolei w ust. 2 art. 80a p.r.d. wskazano ogólnie zakres danych gromadzonych w tej ewidencji. Szczegółowe określenie danych gromadzonych w omawianej ewidencji zawarto w art. 80b ust. 1 p.r.d., gdzie w pkt 1 jest mowa o danych identyfikujących pojazd, a w pkt 2 o danych właściciela pojazdu, w pkt 3 o danych posiadacza pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5, w pkt 4 o danych użytkownika pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (właściciel pojazdu). W treści pkt 2-4 ust. 1 art. 80b p.r.d. dane podmiotów uprawnionych do korzystania z pojazdów określane są identycznie, m.in. poprzez: a) imię i nazwisko (nazwę lub firmę), b) numer PESEL, a w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL - serię, numer i nazwę dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz nazwę państwa, które wydało ten dokument (...) d) numer identyfikacyjny REGON. Spór w sprawie dotyczy, czy ograniczenie w udostępnianiu danych z Ewidencji do ponownego wykorzystywania dotyczy właśnie numeru REGON, ponieważ w odniesieniu do danych osób fizycznych (danych osobowych), WSA wykluczył możliwość ich udostępniania do ponownego wykorzystania w celach komercyjnych i niekomercyjnych w trybie art. 80ce ust. 1 p.r.d. Natomiast według § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. do ponownego wykorzystywania w celach komercyjnych i niekomercyjnych mogą być udostępnione dane, o których mowa w art. 80b ust. 1 pkt 2 – 4 i pkt 8a p.r.d. - w zakresie identyfikatora jednostki podziału terytorialnego i nazwy miejscowości z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju TERYT oraz numeru identyfikacyjnego REGON. Nie można także pominąć, że wniosek Spółki dotyczył udostępnienia danych z CEP łącznie z numerem REGON w odniesieniu do osób prawnych. Dla Sądu I instancji jedną z przyczyn podważenia stanowiska MC o odmowie udostępnienia z Ewidencji danych obejmujących numer REGON w odniesieniu do osób prawnych (jak zakreślał wniosek Spółki) miało być to, że według Ministra, ochrona danych w trybie art. 80ce ust. 1 p.r.d. w zakresie numeru REGON miała dotyczyć wyłącznie osób prawnych, bez uwzględnienia jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (s. 6 uzasadnienia wyroku), co miało świadczyć o wadliwości wykładni art. 80ce ust. 1 p.r.d. i w efekcie o wadliwości decyzji MC. Opinii WSA nie można podzielić, gdyż w zaskarżonej decyzji Ministra jest mowa o danych dotyczących numeru REGON, bez odnoszenia się do jego zakresu podmiotowego. Dlatego, mając na uwadze art. 42 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o statystyce w powiązaniu z art. 62 ust. 3 tego aktu (Osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, nieposiadające w dniu wejścia w życie ustawy numeru identyfikacyjnego REGON, czyli 1 listopada 1995 r. (art. 68), są obowiązane do złożenia w urzędach statystycznych właściwych dla ich siedziby, nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wniosku o nadanie tego numeru im i ich jednostkom wyodrębnionym.) należało przyjąć, że dane odwołujące się do numeru REGON dotyczyły: osób prawnych; jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej; osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto na mocy art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy o statystyce wpisowi do rejestru podmiotów (REGON) podlegają następujące informacje o podmiotach wymienionych w ust. 1 w zakresie prowadzonej przez nie działalności, w tym nazwa i adres siedziby, a w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą - dodatkowo nazwisko i imiona oraz miejsce zamieszkania i identyfikator systemu ewidencji ludności (PESEL), o ile taki posiada. Wobec powyższych uregulowań Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w odniesieniu do grupy osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą przyjął, że dane tej grupy podlegają ochronie jako dane osobowe bez rozważenia, że jest identyfikowana za pomocą numeru REGON. Dlatego argument WSA, że Minister ograniczył udostępnianie danych osób, o którym mowa w art. 80ce ust. 1 p.r.d. w ten sposób, że wyeliminował z tej ochrony dane jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, nie dość, że błędny, to nie znajduje potwierdzenia w zaskarżonej decyzji i co równie ważne – nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek Spółki dotyczył udostępnienia danych osób prawnych. Z powołanym zarzutem powiązany jest zarzut z pkt II.ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, ale co trzeba podkreślić - podnosi błędną wykładnię przepisu dotyczącego podmiotów nie objętych wnioskiem Spółki o udostępnienie danych. Przywołany przez organ przepis art. 331 § 1 k.c. nakazuje do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosować odpowiednio przepisy o osobach prawnych. We wniosku Spółki chodziło o dane osób prawnych – podmiotów zdefiniowanych natomiast w art. 33 k.c. Jednakże zasadnicze znaczenie dla oceny kręgu osób, co do których została wyłączona możliwość identyfikacji przy przekazywaniu do ponownego wykorzystywania danych lub informacji z Ewidencji ma odwołanie się w art. 80ce ust. 1 p.r.d., aby nastąpiło z zachowaniem ustawy o otwartych danych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, czego Sąd I instancji nie uwzględnił dokonując wykładni wspomnianej regulacji. Owszem przepisy p.r.d. określają, że dane lub informacje zgromadzone w Ewidencji są przekazywane do ponownego wykorzystywania, w sposób wykluczający możliwość identyfikacji osób, bez bliższego określenia, której kategorii osób dotyczy (czy tylko fizycznych, czy też tych, którym nadaje się numer identyfikacyjny REGON). Dlatego należało odwołać się do ustawy o otwartych danych, czy reguluje kwestie ograniczenia w przekazywaniu do ponownego wykorzystywania danych dotyczących określonych podmiotów. Należy podnieść, że ustawa o otwartych danych w art. 5 wprowadza zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (pkt 2). Do tego w art. 7 reguluje, że jej przepisy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego (ust. 1 ) ani nie naruszają przepisów o ochronie danych osobowych (ust. 2). Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 2 pkt 8) ustawy o otwartych danych informacja sektora publicznego oznacza każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Z kolei w myśl art. 2 pkt 12) ww. aktu ponowne wykorzystywanie oznacza wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, z wyjątkiem wymiany informacji sektora publicznego między podmiotami zobowiązanymi wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. Mimo wspomnianej zasady, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu, m.in. na podstawie art. 6 ustawy o otwartych danych, w którym wskazuje się, że prawo to podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa lub prywatność osoby fizycznej, w tym ochronę danych osobowych, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna wyrazi zgodę na przetwarzanie jej danych osobowych w celu ponownego wykorzystywania lub gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa (ust. 2), jak i stanowiąc w ust. 3, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji będących informacjami sektora publicznego, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw, o ile nie wystąpi przypadek z ust. 2 zdanie drugie, ale stosowany odpowiednio. Wobec tego, że sporna jest kwestia, czy zakresem pojęcia "osób" w art. 80ce ust. 1 p.r.d. objęto także podmioty, m.in. osoby prawne, to należy rozważyć problem tajemnicy przedsiębiorstwa. Termin ten zdefiniowany w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233) należy rozumieć jako informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Tajemnica przedsiębiorstwa ma charakter obiektywny. Dlatego też nie jest i nie może być decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. Wymóg podjęcia działań w celu zachowania poufności należy interpretować, uwzględniając w szczególności takie okoliczności, jak: charakter poufnej informacji, wielkość przedsiębiorstwa (załogi), potencjalny dostęp osób nieuprawnionych do informacji, krąg i charakter osób, które mają do niej dostęp, itp. Samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, jeśli uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2441/23; B. Fischer i in., Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, WKP 2022, art. 6, t. 5.3.). Zatem, jak słusznie zauważył Minister w skardze kasacyjnej wprowadzone w art. 80ce ust. 1 p.r.d. wykluczenie dostępu do danych identyfikujących osoby ma na celu ograniczenie dostępu do danych pozwalających na określenia stanu majątkowego podmiotów uprawnionych do pojazdów, co może być wykorzystywane przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Omawiany przepis ma więc zastosowanie do osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi, identyfikowanych przez numer REGON. Pojęcia osób nie można odnosić tylko do osób fizycznych, jak próbował to przedstawić Sąd I instancji oraz Spółka. Zresztą wspomniany przepis odwołuje się do danych i informacji zgromadzonych w Ewidencji, które określają uprawnionego do pojazdu także za pomocą numerów: PESEL i REGON. Dlatego zarzut naruszenia art. 80ce ust. 1p.r.d. należało uznać za zasadny. Wobec powyższego, skoro kategoria osób, do której ma zastosowanie art. 80ce ust. 1 p.r.d. obejmuje osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a więc podmioty w art. 80b p.r.d. charakteryzowane przez numery: PESEL bądź REGON, to należało uznać za zasadne stanowisko organu o sprzeczności uregulowania § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. dopuszczającego udostępnienie do ponownego wykorzystywania w celach komercyjnych i niekomercyjnych numeru identyfikacyjnego REGON. Nie można pominąć przy ocenie niezgodności § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. w omawianym zakresie z art. 80ce ust. 1 p.r.d., że ustawa o otwartych danych weszła w życie 8 grudnia 2021 r. (art. 63 tego aktu), co, jak wskazano, miało wpływ na zmianę interpretacji powołanego przepisu p.r.d. Za zmianą tą nie podążyły jednak zmiany w akcie wykonawczym, co nastąpiło dopiero w 2024 r. (rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 17 lipca 2024 r. w sprawie rodzaju i zakresu danych udostępnianych z centralnej ewidencji pojazdów – Dz. U., poz. 1076). W tym zakresie zasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt II.ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Jednakże wymaga podkreślenia, że Sąd I instancji nie wykluczył możliwości stwierdzenia przez organ niezgodności omawianego zapisu rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. z ustawą – art. 80ce ust. 1 p.r.d., co uczynił Minister w zaskarżonej decyzji (s. 4 uzasadnienia wyroku). Sąd bowiem doszedł do wniosku, że organ przeprowadził błędną wykładnię art. 80ce ust. 1 p.r.d., której rezultat doprowadził do niezgodności przepisu ustawy z przepisem rozporządzenia. Sam WSA przyjął, że nie ma sprzeczności zgłaszanej przez Ministra i przepis § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. powinien być zastosowany (s. 6-7 uzasadnienia wyroku). Sąd też nie zgłaszał i nie badał, czy przepis § 20 ww. rozporządzenia został wydany z naruszeniem normy delegacji ustawowej określonej w art. 80cf ust. 2 p.r.d. Dlatego w tej części nietrafny okazał się zarzut zgłoszony w pkt II.ppkt 3 skargi kasacyjnej, jak i w pkt II. ppkt 4. W sytuacji bowiem, gdy WSA dopuszczał możliwość zastosowania § 20 rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r., ale z powodu braku niezgodności tego uregulowania z przepisami ustawy, a nie z powodu braku podstaw do rozstrzygania przez organ o zgodności tego przepisu z ustawą, a do tego Sąd nie poszukiwał uzasadnienia dla swego stanowiska i nie stosował przepisów Konstytucji, zarzut ostatni należało uznać za nietrafny. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok WSA wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Wnioskodawcy była niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).