II GSK 318/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 655/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 lipca 2022 r. nr BP.501.82.2022.2058.WA7.240849 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 655/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2022 r. (nr [...]), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2021 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącą Spółkę, na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm., dalej również jako:"u.t.d:"), kary pieniężnej w wysokości. 2.000 zł. za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, stwierdzone w protokole kontroli z [...] listopada 2020, polegające na: wykonywaniu transportu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia o braku przeciwskazań psychologicznych do świadczenia pracy na tym stanowisku (lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że organy zasadnie przyjęły, że skarżąca Spółka, będąca jednocześnie podmiotem wykonującym transport drogowy, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d., a także inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, tj. podmiotem, o którym mowa w art. 92a ust. 2 powołanej ustawy, dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego przez kierowcę nieposiadającego stosownych orzeczeń (psychologicznego oraz o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), a decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2021 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 9.300 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenia, stwierdzone podczas tej samej kontroli, o których mowa w lp. 1.5, lp. 1.12 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na niezgłoszeniu organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 7a i 8 u.t.d., niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 tej ustawy oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4b u.t.d., nie stanowi przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA w Białymstoku, wbrew stanowisku Spółki, w sprawie nie miał zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d., z którego wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą zarządzającą transportem, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, a więc jedną karę na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. W orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 453/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 1149/21) przyjmuje się, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. dotyczy wyłącznie sytuacji, w której czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do tej ustawy. Pomimo tego, że stwierdzone naruszenia zostały ujawnione podczas jednej kontroli, to nie stanowią jednocześnie tych samych naruszeń, o jakich mowa w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d. W art. 92a ust. 10 u.t.d. chodzi o to, aby wyłączyć możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe rozumienie przepisu prawa do okoliczności sprawy, Sąd I instancji podał, że wykonywanie przez skarżącą transportu drogowego bez licencji pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie, niezgłoszenie w formie pisemnej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8a w wymaganym terminie, oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., nie stanowią jednocześnie czynu polegającego na kierowaniu pojazdem przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy kierowcy czy orzeczenia o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku. Czyny te różnią się znamionami przedmiotowymi, w związku z tym orany transportu drogowego zasadnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. A. Sp. z o.o. w B. złożyła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 655/22 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła temu wyrokowi naruszenie art. 92a ust. 10 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, mimo że za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli (z [...] listopada 2002 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2021 r. wymierzył jej karę pieniężną, na podstawie załącznika nr 3 do powołanej ustawy. ‘ Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2020 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie postawionego zarzutu, Podniósł m. in., że w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: WSA w Szczecnie z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 200/20, z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 287/20, z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1194/19, z 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 101/20; WSA w Olsztynie z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 599/20, WSA w Warszawie: z 10 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2745/19 i z 6 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1452/20, WSA w Łodzi z 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 7/20, WSA w Rzeszowie z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 65/20 oraz WSA w Bydgoszczy z: 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 385/20 i z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 407/20) przyjmuje się, że w takich sytuacjach, jak w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podkreślił, że skarżąca dopuściła się nie jednego, ale kilku czynów, z których jedne wyczerpują znamiona naruszeń wskazanych w załączniku nr 3 do u.t.d. (lp. 2.11, lp. 1.5 i lp. 1,12), podczas gdy inne wyczerpują znamiona naruszeń określonych w załączniku nr 4 do tej ustawy (lp.4.2 i lp. 4.3). Naruszenia, o których mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., wbrew twierdzeniu skarżącej, "nie konsumują" naruszeń wymienionych w załączniku nr 4. W świetle art. 92a ust. 10 u.t.d. istotna jest tożsamość stwierdzonych naruszeń, nie zaś tożsamość zdarzenia, w związku z tym okoliczność, że naruszenia te zostały ujawnione podczas jednej kontroli nie ma znaczenia dla wyniku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i dlatego podlega oddaleniu. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie (czy błędne niezastosowanie) prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Należy dodać, że niewłaściwe zastosowanie (lub niezastosowanie) przepisu prawa materialnego może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (por.np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 663.24). W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Istotą sporu w sprawie jest więc to, czy w niespornych miedzy stronami okolicznościach faktycznych, organy transportu drogowego zasadnie nie znalazły podstaw do zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, podzielając stanowisko organów stwierdził, że powołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników do u.t.d., a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I instancji, a zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej uznaje za całkowicie nieuzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z:12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 588/22; z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 182/22; z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 1053/20; z 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II GSK 819/20; z 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 766/20’ z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1194/20; z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1206/20; z 22 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1310/20; z 5 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 327/21; z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 121/21; z 11 września 2024 r. sygn. akt II GSK 707/21; z 24 października 2024 r. sygn. akt II GSK 726/21 i z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1199/21) ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona czynów określonych w załącznikach nr 3 i nr 4 do u.t.d. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4 do u.t.d., to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną. Ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach do u.t.d., ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w zał. nr 3 i nr 4. Tytułem przykładu, brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w lp. 1.1. załącznika nr 3 oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w lp. 1.1. załącznika nr 4 do powołanej ustawy, wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju asocjacji naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest znacznie więcej, np. naruszenia z Ip. 4.5, 5, 11 – 13, 15.1 i 15.2 opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z Ip. 6.3.3., 8, 5.4 pkt 3 i pkt 4, 5.5 pkt 3, 9.1 i 9.2 załącznika nr 3. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Naruszenia wymienione w: lp.2. 11 załącznika nr 3 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.), w lp. 1.5 (niezgłoszenie zmiany danych w licencji w wyznaczonym terminie) oraz w l.p. 1.12 tego załącznika (niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d.) nie pochłaniają naruszeń wymienionych w załączniku w lp. 4.2 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy) i lp. 4.3 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy) załącznika nr 4 do u.t.d. Naruszenie z jednego załącznika nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego załącznika. Czym innym jest bowiem wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym konstrukcyjnego (nieprzystosowanym do przewozu 7 osób wraz z kierowcą), niezgłoszenie zmiany danych w licencji, czy niewyposażenie kierowcy w dokumenty o których mowa w art. 87 ustawy, a czymś zupełnie innym jest brak badań lekarskich czy psychologicznych kierowcy. W konsekwencji Sąd I Instancji prawidłowo podzielił stanowisko GITD wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 92a ust. 2 u.t.d. w zw. z lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., zasadne było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku. Jak już powiedziano na wstępie, okoliczność nieposiadania przez kierowcę orzeczenia psychologicznego i orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na tym stanowisku nie była przez Spółkę kwestionowana, tak w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji. Konkludując, wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Białymstoku prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego (który nie reprezentował GITD w postępowaniu przed Sądem I instancji) za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.