II GSK 483/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 611/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2023 r., nr BP.501.1443.2022.0161.WA7.410726 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. 675 zł (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 611/23 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 25 maja 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym sprawy: Podczas kontroli drogowej samochodu osobowego marki F. nr rej. [...], przeprowadzonej 28 września 2021 r. około godz. 12:10 na terenie portu lotniczego Warszawa Okęcie stwierdzono, że kierujący pojazdem P. T., obywatel G., przewoził zarobkowo pasażera z [...]w Warszawie na teren ww. portu lotniczego. Pasażer przy pomocy aplikacji Bolt zamówił usługę przewozu, za wykonanie której uiścił opłatę 11,27 zł gotówką i za którą drogą elektroniczną otrzymał paragon fiskalny wystawiony przez Spółkę. Podczas kontroli stwierdzono także, że kierowca nie okazał orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Kontrola została udokumentowana protokołem nr 1628/2021. W oparciu o powyższe ustalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD) decyzją z 14 czerwca 2022 r., na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r, poz. 2201 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), nałożył na Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł za następujące naruszenia: - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - naruszenie z Ip. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej: u.t.d.); - wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - naruszenie z Ip. 4.3 za. nr 4 do u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GITD zaskarżoną decyzją z 25 maja 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie potwierdzał, że podmiotem wykonującym przewóz była Spółka i to ona powinna była wyposażyć kierowcę w wymagane orzeczenie lekarskie i psychologiczne. Podkreślił, że postępowanie toczy się wobec Spółki jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a nie jako wykonawcy przewozu, którego odpowiedzialność przewidziana jest w art. 92a ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 3. Spółka nie wyznaczyła osoby zarządzającej, nie jest wpisana do Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego i sama nie może być też zarządzającym transportem bo jest spółką prawa handlowego. W takiej sytuacji, zdaniem GITD, stwierdzenie naruszeń z załącznika nr 4 do u.t.d. uzasadniało przypisanie odpowiedzialności samej Spółce. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. GITD stwierdził, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa. Spółka w sprawie odpowiada jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, natomiast w postępowaniu dotyczącym naruszeń z załącznika nr 3 jako podmiot wykonujący przewóz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzje, kontrolowanym wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.t.d., która określa między innymi odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d.). Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. Nie podzielił stanowiska Spółki, że w sprawie zachodzi zbieżność przedmiotowa naruszeń, za które wymierzono kary decyzjami wydanymi na skutek przeprowadzenia tej samej kontroli. Zdaniem WSA, organ prawidłowo zastosował art. 92a ust. 2 u.t.d., nie naruszając przy tym normy zawartej w art. 92a ust. 10 tego aktu, który dotyczy wyłącznie sytuacji, w której czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, określone w załączniku nr 4 do ustawy. Sąd nie zgodził się z poglądem, że w rozpoznawanej sprawie czynem było wykonanie w dniu 28 września 2021 r. transportu z miejsca A do miejsca B. Na gruncie analizowanego art. 92a ust. 10 u.t.d. czynem nie jest samo wykonywanie okazjonalnego transportu osób, bowiem kary pieniężne z załącznika nr 3 i nr 4 do u.t.d. nie są nakładane za sam fakt wykonywania tego rodzaju transportu. Natomiast dla rozpoznania tożsamości czynów podlegających karze pieniężnej kluczowe znaczenie mają wszystkie przedmiotowe znamiona każdego z nich opisane przez ustawodawcę, a więc ściśle określony rodzaj (sposób) naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem WSA, w art. 92a ust. 10 u.t.d. ustawodawca jednoznacznie stanowi o tym, że czyn będący naruszeniem wymienionym w załączniku nr 3 do ustawy ma jednocześnie stanowić naruszenie opisane w załączniku nr 4 do ustawy. Tymczasem przewóz osób przez kierowcę, który nie ma orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku odpowiednich przeciwwskazań do wykonywania takiej pracy nie są czynami opisanymi w załączniku nr 3 do u.t.d. pod Ip. 1.5, 1.12 czy 2.11. Sąd uznał, że tożsamość czynów, do której odwołuje się art. 92a ust. 10 u.t.d., nie jest wyznaczona przez sam fakt wykonywania krajowego transportu drogowego, ale przez przedmiotowe znamiona każdego konkretnego naruszenia w świetle treści poszczególnych pozycji załącznika nr 3 i nr 4 do u.t.d. Wobec tego decyzja o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za naruszenia z załącznika nr 3 nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej za inne przedmiotowo czyny (naruszenia), w tym przypadku w postaci braku wymaganego przez ustawodawcę orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiła Spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej całości, i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci: niezastosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. w sytuacji, w której za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli z dnia 28 września 2021 r., wymierzona została zarówno kara 9.300 zł, na podstawie załącznika nr 3 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją z dnia 30 marca 2022 r. nr WP.8140.2.796.2021), jak i kara 2.000 zł, w oparciu o załącznik nr 4 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją MWITD z 14 czerwca 2022 r. nr WP.8140.8.87.2022); W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie, na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: II GSK 1536/23, II GSK 270/24 i II GSK 483/24. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W kontrolowanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny badając legalność wyroku Sądu I instancji nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - niezastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. Oznacza to, że ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez Spółkę. Kontrolowane postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2.000 zł, nałożonej na Skarżącą jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się już problematyką nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w kontekście zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 588/22; 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 537/20; 28 września 2023r., sygn. akt II GSK 794/22; 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 820/20; 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 237/21, 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20; 22 lutego 2024 r., sygn. akt IIGSK 1310/20; 5 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 327/21, 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 121/21; 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2583/21; 12 sierpnia 2025r., sygn. akt II GSK 466/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniach wskazanych wyżej orzeczeń. Należy wyjaśnić, że z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości 200-2.000zł za każde naruszenie (ust. 2). Z przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika natomiast, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu, przy uwzględnieniu celów oraz funkcji zawartej w nim regulacji, tj. wyłączenia możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie wynika, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 u.t.d. jest, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy". W ocenie NSA, norma zawarta w tym przepisie nie może być odczytywana jako ogólny zakaz nakładania kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na ich rodzaj. Sytuacje określone w tym przepisie odnoszą się do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że dany czyn stanowi naruszenie opisane jednocześnie w załączniku nr 3 i nr 4. Innymi słowy chodzi o to, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do u.t.d., jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc jeden czyn, opisany w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d., równocześnie wyczerpuje znamiona deliktu określonego w załączniku nr 3 u.t.d. oraz znamiona deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to zasadne jest nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie art. 92a ust. 1 tego aktu, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem przewidzianym w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie przewidziane w załączniku nr 4 do ustawy (np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd). W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. Słusznie przyjęły organy i zaakceptował Sąd I instancji, że ujawnione w toku tej samej kontroli i przypisane Spółce delikty polegające na: niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych określonych w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie; niewyposażenie kierowcy w dokumenty, określone w art. 87 u.t.d.; wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (czyli naruszeń z lp. 1.5., lp. 1.12., lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d.) nie są tożsame z ujawnionymi w tym samym czasie i miejscu deliktami polegającymi na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (naruszeniami opisanymi w lp. 4.2. oraz lp. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d.). Wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w tej sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz rzeczy był wykonywany przez kierowcę, który wykonywał go w imieniu Spółki, za uzasadniony należało uznać wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również czynić zadość warunkowi wynikającemu z art. 39m u.t.d. Przepis ten przewiduje mianowicie, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k u.t.d.) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Jeżeli więc przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, biorąc pod uwagę charakter, rodzaj, cechy oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez Spółkę, że ujawniona w toku kontroli drogowej jej działalność nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego, to niesporny w tej sprawie fakt wykonywania przewozu drogowego przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona deliktów administracyjnych innych jeszcze niż opisane pod Ip. 1.5, Ip. 1.12 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., a mianowicie deliktów, o których jest mowa w art. 92a ust. 2 w związku z lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. W konsekwencji zasadne było zatem nałożenie za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł, gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. W konsekwencji z podanych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).