II GSK 270/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 582/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2023 r., nr BP.501.951.2022.2152.WA7.410736 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. 1350 zł (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 582/23 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B, (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 25 maja 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD z 16 stycznia 2023 r., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie: I prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu Skarżącej kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącą nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką – na którą Skarżąca posiada odpowiednią licencję; 2) niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 oraz w zw. z Ip. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu Skarżącej kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że Skarżąca nie posiadała na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej jej do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego; 3) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z poźn.zm.) w zw. z Ip. 2.11. załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącą kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 4) niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie, na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: II GSK 1536/23, II GSK 270/24 i II GSK 483/24. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważenia wymaga, że postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzając ich oczywistą bezzasadność. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a to oznacza, że wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, z których wynika, że poddany kontroli drogowej w dniu 26 października 2021 r. samochód osobowy marki B. o nr rej. [...], posiada 5 miejsc siedzących wraz z kierowcą, nie jest oznakowany jako taksówka. Pasażer, który podróżował tym pojazdem na trasie ul. [...] – Dworzec Centralny w Warszawie, zamówił przejazd przy użyciu aplikacji Bolt zainstalowanej na jego telefonie, a za kurs zapłacił gotówką. Podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca Spółka, która posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a także licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie m. st. Warszawy, niemniej kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do żadnej z tych licencji. Należy podnieść, że skoro w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli, to za bezzasadny należało uznać zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie: art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, przez przyjęcie, że Spółka wykonywała krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 1 i 2 lit. a, b, c u.t.d.). Na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy Skarżąca niewątpliwie wykonywała czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 6a u.t.d.), a wykonany przez nią przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W kwestii rozumienia przejazdu okazjonalnego wypowiadał się NSA w szeregu orzeczeniach (m. in. w wyrokach z: 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18; 24 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 330/19; 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19; 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 421/20; 28 września 2023 r., sygn. II GSK 683/20; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 i II GSK 624/21; 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 313/21; 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1034/21; 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1456/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków. Za bezzasadny należało uznać także zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W dotychczasowym orzecznictwie NSA zajęto jednoznaczne stanowisko, że w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. ustawodawca wyraźnie stwierdza, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Natomiast za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., przewidziano karę pieniężną w wysokości 800 zł – za każdą zmianę. Ujawnienie w trakcie jednej kontroli naruszeń opisanych w lp. 1.5 oraz z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. skutkuje odpowiedzialnością za obydwa typy naruszeń, które są względem siebie niezależne, co wynika z art. 92a ust. 1 (Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie...) i ust. 7 u.t.d. (Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia (...): 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy) w związku z załącznikiem nr 3 do u.t.d. zatytułowanym: "Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art.92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wysokości kar pieniężnych, za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz waga naruszeń". Sam fakt wykonywania przez Skarżącą przewozu okazjonalnego pojazdem konstrukcyjnie niedostosowanym i niezgłoszonym do posiadanej licencji na samochody osobowe, nie może zwalniać jej z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia tylko z tego względu, że pojazd, jakim wykonuje tenże przejazd, nie spełnia kryterium konstrukcyjnego w zakresie przewozu określonej liczby osób. Podjęcie i wykonywanie transportu wiąże się z obowiązkiem uzyskania stosownego uprawnienia. W związku z powyższym, wobec posiadania przez skarżącą uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób w postaci licencji, była ona zobowiązana do zgłoszenia wszelkich zmian, w tym także zgłoszenia pojazdu do posiadanego uprawnienia (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2025r., sygn. akt II GSK 1404/21; 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1580/21; 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1072/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt posiadania przez Spółkę licencji taksówkowych nie oznaczał także, że kontrolowany przewóz należało traktować jako przewóz taksówką. Nie został pojazd ten zgłoszony do którejkolwiek posiadanych przez Spółkę licencji. Pojazd ten ponadto nie posiadał oznakowania i elementów, wymienionych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022). Według tej regulacji taksówkę wyposaża się (ust. 1) w m.in.: taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje (pkt 1), chyba że aplikacja mobilna spełniała wymogi z art. 13b u.t.d. i wydanego na podstawie art. 13b ust. 4 u.t.d. rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie aplikacji mobilnej służącej do rozliczania opłaty za przewóz osób (Dz. U. poz. 954); dodatkowe światło z napisem "TAXI" (pkt 8), odpowiadające następującym warunkom: a) rozmieszczenie: na dachu, b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu, d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej przejrzystości powietrza. Natomiast pojazd ten był nieoznakowany i spełniał kryteria z art. 18 ust. 5 u.t.d. W myśl ostatniego powołanego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: 1) umieszczania i używania w pojeździe taksometru; 2) umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi; 3) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co tylko potwierdzało charakter wykonywanego przewozu. Zresztą Spółka podnosząc, że kontrolowanym pojazdem był realizowany przewóz taksówką nie podjęła próby skonfrontowania na tle ustawy o transporcie drogowym przepisów dotyczących przewozu taksówką z przepisami regulującymi przewóz okazjonalny. Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. "4 a b" u.t.d., ponieważ w rozważanym tekście prawnym nie ma tego rodzaju jednostki redakcyjnej. Niezrozumiały i oczywiście błędny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (wersja przekształcona: Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 88 z późn. zm.) przez uznanie, ze przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). Stawiając powyższy zarzut, Skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, mimo że WSA kwestię tę wyczerpująco wyjaśnił, że ww. rozporządzenie nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).