II GSK 2717/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 2069/13 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Kr 2069/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę W. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanym ZUS) z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), odmawiającą W. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2003 r. do marca 2013 r. w łącznej kwocie [...] zł. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten ustalił, że W. C. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres. Wnioskodawca powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną, a także stwierdził, że nie wiedział o konieczności składania deklaracji rozliczeniowych oraz opłacania składek w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (kancelaria adwokacka) i jednoczesnym pobieraniem emerytury. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej zwanego "rozporządzeniem MGPiPS z 31 lipca 2003 r."), odmówił umorzenia wskazanych należności. Zdaniem organu administracji, w przypadku W. C. nie został spełniony warunek umorzenia należności w postaci całkowitej nieściągalności, bowiem z materiałów sprawy wynika, że wnioskodawca nadal prowadzi kancelarię adwokacką, a ponadto pobiera emeryturę. ZUS uznał również, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu MGPiPS z 31 lipca 2003 r. (pozwalające na umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności), bowiem nie zostało wykazane, że stopniowa spłata albo wyegzekwowanie zadłużenia pociągnęłyby za sobą zbyt ciężkie skutki i pozbawiłoby W. C. oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Sąd wskazał, że należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane tylko w razie całkowitej nieściągalności (która zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 28 ust. 3 tej ustawy). W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został przewidziany wyjątek od wspomnianej zasady, zgodnie z którym należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, przy czym w takiej sytuacji zasady umarzania należności zostały określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., który daje ZUS możliwość umorzenia należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd pierwszej instancji uznał, że ZUS ustalił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, iż w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenia organu w tym zakresie nie były kwestionowane przez skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadne jest również stanowisko ZUS, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia wynikające z § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał bowiem, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza że W. C. nadal prowadzi działalność gospodarczą i może osiągać z niej dochody, mimo że cierpi na chorobę przewlekłą. Sąd wskazał, że z wyjaśnień skarżącego wynika, iż jego miesięczny dochód wynosi 1813,77 zł (emerytura oraz dochód z działalności gospodarczej), a zasiłek otrzymywany przez żonę 650 zł miesięcznie. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem WSA, z przepisu tego (określającego prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej) nie można wywodzić, że ZUS miał obowiązek informowania osób prowadzących działalność gospodarczą o konieczności odprowadzania składek. To bowiem podmiot decydujący się na podejmowanie takiej działalności powinien prowadzić ją w sposób profesjonalny, co obejmuje m.in. dopełnienie obowiązków wynikających z samego prawa, w tym comiesięcznego deklarowania i opłacania należnych składek. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. C. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie zaległych składek zdrowotnych, a nie składek na ubezpieczenie społeczne - wraz z odsetkami i nakazanie ZUS-owi w [...], aby zwrócił zajęte kwoty emerytury skarżącego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) rażące naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., przy czym chodzi o składkę zdrowotną, a nie na ubezpieczenie społeczne; 2) rażące naruszenie art. 61 Konstytucji RP z powodu niepoinformowania skarżącego o zaległych składkach przez ZUS w [...] z powodu czego nastąpiła zaległość przez okres 11 lat. W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że nadal wykonuje zawód i osiąga dochód, skoro od 5 lutego do 20 kwietnia 2014 r. oraz od 10 maja 2014 r. do czasu sporządzania skargi kasacyjnej pozostawał w łóżku. Dodał, że ma 78 lat, cierpi na raka prostaty i przewlekłe nadciśnienie tętnicze. Wskazał, że za 2013 r. osiągnął stratę w wysokości 2600 zł. Oznacza to, że strona de facto nie wykonuje zawodu, a jedynym źródłem dochodu jest bardzo niska emerytura, wynosząca - po zajęciu dokonanym przez ZUS - 1128,34 zł. Zważywszy to, że skarżący musi kupować drogie leki na dwie choroby oraz że pozostaje na diecie i musi kupować drogie produkty żywnościowe i musi opłacać czynsz i media - wszystko to obecnie (przy istniejącej drożyźnie) powoduje, że nie wystarcza mu kwota emerytury, tym bardziej że została ona pomniejszona o zajętą przez ZUS należność. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że art. 61 Konstytucji RP nie obliguje ZUS-u do informowania obywateli o ich obowiązkach czy uprawnieniach. Zdaniem strony, skoro ZUS wiedział o zadłużeniu skarżącego, a mimo to przez 11 lat nie zwrócił się do strony o uiszczenie składek, to organ ten ponosi całkowicie winę za nieopłacenie tychże składek przez skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 2 maja 2016 r. wnoszący skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1) kopii karty informacyjnej leczenia szpitalnego, które miało miejsce w marcu 2016 r., 2) kopii pisma "konsultacja urologiczna" z dnia 21 kwietnia 2016 r., 3) zarządzenia Dziekana ORA w [...] z dnia [...] marca 2016 r. m.in. o przeniesieniu z dniem [...] marca 2016 r. wpisu adw. W. C. na listę adwokatów niewykonujących zawodu. Wnoszący skargę kasacyjną opisał również swoją aktualną sytuację zdrowotną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skoro autor tego środka odwoławczego wskazał jako naruszone przepisy prawa materialnego. Brak podniesienia zarzutów, które wskazywałyby na naruszenie przepisów postępowania sprawia, że Naczelny Sad Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej zobligowany był przyjąć jako wiarygodny stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażące naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., przy czym sposób sformułowania tegoż zarzutu wskazuje, że strona kwestionuje brak zastosowania tego przepisu w sprawie administracyjnej kontrolowanej przez WSA. Przepis ten określa przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek w wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jest w przypadku, gdy nie stwierdzono braku całkowitej nieściągalności tych należności. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniany zarzut - w świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez ZUS, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej stosownymi zarzutami - jest nietrafny. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż: 1) skarżący osiąga łączny dochód w wysokości 1813,77 zł, 2) żona skarżącego otrzymuje zasiłek w wysokości 650 zł miesięcznie, 3) skarżący jest przewlekle chory, 4) skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą (kancelaria adwokacka), z której może osiągać dochody. Przy takich ustaleniach faktycznych za prawidłową należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ administracji nie naruszył prawa, uznając iż skarżący nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i ZUS wzięły pod uwagę okoliczność, że skarżący jest osobą poważnie i przewlekle chorą (rak prostaty i nadciśnienie tętnicze), niemniej jednak okoliczność ta - choć niewątpliwie trudna dla skarżącego - nie może być wyłączną podstawą do umorzenia należności z tytułu składek. Sposób określenia przesłanek pozwalających na umorzenie takich należności wskazuje, że prawodawca dopuścił możliwość wykorzystania tego instrumentu prawnego w sytuacjach zupełnie wyjątkowych. Jednym z przykładów takiej sytuacji, wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., jest wprawdzie "przewlekła choroba zobowiązanego", ale tylko taka, która "pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika tymczasem, że w dacie rozstrzygania przez ZUS sprawy w przedmiocie umorzenia należności ciężka i przewlekła choroba skarżącego nie pozbawiała go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego sukcesywne opłacenie należności. Skarżący uzyskiwał bowiem dochód w postaci emerytury, a nadto mógł uzyskiwać dodatkowy dochód z działalności zawodowej prowadzonej w ramach kancelarii adwokackiej (przynajmniej potencjalnie, skoro w tamtym czasie był adwokatem wykonującym zawód). Na zmianę tej oceny nie mogły wpłynąć dowody z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz do pisma z dnia 2 maja 2016 r., mających obrazować stan zdrowia skarżącego w dacie składania tegoż środka odwoławczego i później. Przede wszystkim dokumenty te potwierdzają niezakwestionowane w sprawie ustalenie faktyczne, że skarżący jest osobą przewlekle chorą. Natomiast przedłożone kopie zeznania PIT-36 oraz informacji PIT-11 za 2013 r. dokumentują dochód osiągnięty przez skarżącego również po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem odnoszą się w części do okoliczności, które nie mogły być podstawą faktyczną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i w związku z tym nie mogły zostać wzięte pod uwagę w toku sądowej kontroli, nawet przy zastosowaniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w razie zmiany okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, zobowiązany może wystąpić z kolejnym wnioskiem o umorzenie. W takim przypadku obowiązkiem ZUS byłaby ponowna ocena czy w świetle aktualnej sytuacji strony (związanej m.in. z wiekiem, stanem zdrowia i możliwościami zarobkowymi po zakończeniu działalności zawodowej) istnieją podstawy do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Całkowicie nietrafny jest również zarzut rażącego naruszenia art. 61 Konstytucji, które miało polegać na niepoinformowaniu skarżącego o zaległych składkach przez ZUS, co doprowadziło do powstania zaległości. Przede wszystkim okoliczność, czy ZUS informował zobowiązanego o obowiązku wpłacania składek na ubezpieczenia nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek (a więc nawet gdyby organ administracji miał taki obowiązek prawny i go nie wykonał, to i tak nie mogłoby to prowadzić do umorzenia zaległych składek). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe - aczkolwiek niezwiązane z przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek) - jest przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z art. 61 Konstytucji RP nie można wywodzić, aby ZUS miał obowiązek informowania osób prowadzących działalność gospodarczą o przewidzianej prawem konieczności deklarowania i opłacania należnych składek. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, co musiało skutkować oddaleniem tegoż środka odwoławczego na podstawie art. 184 p.p.s.a. PG