II GSK 2553/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosków: G. Sp. z o.o. Sp. k. w B., P. Sp. z o.o. w M., F. S.A. w W., "A." S.A. w M., S. w B., A.G., M.B., P. w R., o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników w postępowaniu w sprawie ze skarg kasacyjnych: Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego, I. Sp. z o.o. w R., "M." Sp. z o.o. w R., "B." Sp. z o.o. w R., W.K., K.K., S. w R., Powiatu Dębickiego, Miasta i Gminy Lesko, T.1 S.A. we W., Rady Nadzorczej P. w S., T. S.A. we W., T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 317/20 w sprawie ze skarg Powiatu Dębickiego, Gminy Sanok, Gminy Bukowsko, Gminy Dydnia, Gminy Wojaszówka, Powiatu Leżajskiego, Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego, W.K., K.K., J.P., "B." Sp. z o.o. w R., "M." Sp. z o.o. w R., I. Sp. z o.o. w R., S. w R., T.S., Gminy Komańcza, Miasta i Gminy Lesko, Gminy Zarszyn, P. w S., Gminy Tyrawa Wołoska na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu restrukturyzacji postanawia: odmówić dopuszczenia: G. Sp. z o.o. Sp. k. w B., P. Sp. z o.o. w M., F. S.A. w W., "A." S.A. w M., S. w B., A.G., M.B., P. w R., do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.

Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi: Powiatu Dębickiego, Gminy Sanok, Gminy Bukowsko, Gminy Dydnia, Gminy Wojaszówka, Powiatu Leżajskiego, Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego, W.K., K.K., J.P., "B." Sp. z o.o. w R., "M." Sp. z o.o. w R., I. Sp. z o.o. w R., S. w R., T.S., Gminy Komańcza, Miasta i Gminy Lesko, Gminy Zarszyn, P. w S., Gminy Tyrawa Wołoska na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie nakazu restrukturyzacji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargi kasacyjne wnieśli: Powiat Ropczycko-Sędziszowski, I. Sp. z o.o. w R., "M." Sp. z o.o. w R., "B." Sp. z o.o. w R., W.K., K.K., S. w R., Powiat Dębicki, Miasto i Gmina Lesko, T.1 S.A. we W., Rada Nadzorcza P. w S., T. S.A. we W., T.S. Pismami z 13 września 2022 r. G. Sp. z o.o. Sp. k. w B., P. Sp. z o.o. w M., F. S.A. w W., "A." S.A. w M., S. w B., A.G., M.B., P. w R. ., (dalej: wnioskodawcy) złożyli wnioski o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestników. W uzasadnieniach wniosków wskazano, że F. S.A. w W., "A." S.A. w M., P. sp. z o.o. w M. oraz M.B. byli udziałowcami restrukturyzowanego banku, G. sp. z o.o. Sp. k. w B., M.B. i A.G. posiadali obligacje banku, natomiast P. w B. i P. w R. posiadali rachunki bankowe w P. w S. Powyższe, zdaniem wnioskodawców, uzasadnia dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu wszczętym w związku z wydaną przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny decyzją z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nakazu restrukturyzacji P. w S. Przedmiotowa decyzja wywarła bezpośredni wpływ na sytuację majątkową wnioskodawców, bowiem w wyniku jej wydania doszło do umorzenia przysługujących im instrumentów kapitałowych bądź do utraty środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski G. Sp. z o.o. Sp. k. w B., P. Sp. z o.o. w M., F. S.A. w W., "A." S.A. w M., S. w B., A.G., M.B., P. w R. nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a). Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, na które przysługuje zażalenie (§ 1b). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 193 p.p.s.a. Przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby (organizacji społecznej) do postępowania sądowego jest zatem ustalenie istnienia po jej stronie interesu prawnego, na który może oddziaływać zapadłe przed sądem orzeczenie. O interesie prawnym uczestnika, a więc osoby wnioskującej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje norma prawa materialnego, która jest podstawą zaskarżonego aktu prawnego. To właśnie z takiej normy mogą być wywodzone uprawnienia procesowe. Zatem interes prawny osoby żądającej dopuszczenia do postępowania sądowego, to oparty na przepisie prawa interes domagający się ochrony w postępowaniu. Oznacza to, że nie może on być oderwany od przedmiotu rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, bowiem tylko na gruncie tej procedury jest konkretyzowany określony interes prawny podmiotu. Konkludując stwierdzić należy, że interes prawny skutkujący dopuszczeniem do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej nie może być budowany tylko na podstawie przepisów procesowych, chociaż te przepisy powodują jego konkretyzację. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy domagają się dopuszczenia do postępowania kasacyjnego powołując się na fakt, że byli udziałowcami restrukturyzowanego banku (F. S.A. w W., "A." S.A. w M., P. sp. z o.o. w M. oraz M.B.), posiadali obligacje banku (G. sp. z o.o. Sp. k. w B., M.B. i A.G.), bądź posiadali w nim rachunki bankowe (P. w B. i P. w R.), a w wyniku wydania zaskarżonej decyzji doszło do umorzenia posiadanych instrumentów kapitałowych bądź do utraty środków zgromadzonych na rachunkach bankowych prowadzonych przez P. w S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) w przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej po stronie wnioskodawców nie istnieje interes prawny w rozumieniu wcześniej wskazanym. Brak tego interesu jest pochodną struktury i skutków postępowania w sprawie nakazu przymusowej restrukturyzacji banku. NSA podkreśla, że decyzja będąca przedmiotem skargi kasacyjnej i postępowanie sądowe w tej sprawie dotyczą działań przymusowych podjętych w ramach nadzoru finansowego nad restrukturyzowanym bankiem. Skutkiem zaskarżonej decyzji BFG było m.in. umorzenie udziałów członkowskich oraz wydanych przez bank obligacji oraz częściowe umorzenie aktywów zgromadzonych na rachunkach bankowych. NSA zwraca ponadto uwagę, że do postępowania w sprawie wydania decyzji o nakazie przymusowej restrukturyzacji na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm., dalej jako: u.BFG) przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jest to uzasadnione specyficznym charakterem postępowania, w którym zapada decyzja, w istocie będącego postępowaniem nadzorczo-regulacyjnym. Należy zatem zauważyć, że – jak wynika z akt sprawy – od strony procesowej została wyczerpana przez wnioskodawców prawem przewidziana droga dla złożenia skargi z art. 11 ust. 6 w związku z art. 103 ust. 5 u.BFG. WSA w Warszawie postanowieniami o sygn. akt: VI SA/Wa 595/20 z 2 czerwca 2020 r., VI SA/Wa 603/20, VI SA/Wa 604/20, VI SA/Wa 605/20, VI SA/Wa 606/20, VI SA/Wa 607/20 i VI SA/Wa 608/20 z 10 listopada 2020 r. oraz VI SA/Wa 787/20 z 14 maja 2020 r. odrzucił skargi wnioskodawców na zaskarżoną decyzję BFG. Natomiast postanowieniami o sygn. akt: VI SA/Wa 603/20, VI SA/Wa 605/20, VI SA/Wa 607/20 z 23 lutego 2021 r., VI SA/Wa 604/20, VI SA/Wa 606/20 i VI SA/Wa 608/20 z 16 lutego 2021 r. odrzucił zażalenia wnioskodawców na postanowienia WSA o odrzuceniu ich skarg z powodu nieuzupełnienia braków formalnych tych zażaleń w terminie. W sprawach przymusowej restrukturyzacji do skarg na decyzje stosuje się przepisy p.p.s.a. z wyłączeniem art. 61 § 2 tej ustawy. w zakresie postępowania kasacyjnego modyfikacje z art. 104 i art. 105 ust. 1-3 nie odnoszą się do katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną może wnieść strona (uczestnik) po spełnieniu wymogów formalnych. Zatem procesowe uprawnienie do wstąpienia do postępowania na etapie postępowania kasacyjnego przez wnioskujących o dopuszczenie do postępowania musi być oceniane przez pryzmat istnienia materialnego interesu prawnego i procesowej możliwości jego realizacji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem nie można wnioskodawcom przypisać interesu w znaczeniu materialnym, ale także nie mają oni drogi procesowej do ochrony zgłoszonego we wniosku interesu. Ubocznie NSA zauważa, że wnioskodawcy nie są podmiotami będącymi organizacjami społecznymi, których interes prawny wynika z celów statutowych, czyli działania na rzecz dobra ogólnego, interesu publicznego. Z tego powodu uchybienia wiążące się z wniesionymi przez wnioskodawców środkami zaskarżenia, które w większości obarczone były brakami formalnymi – pomimo wezwania sądu – nieuzupełnionymi w terminie, a także fakt nieskorzystania przez wnioskodawców z instytucji przywrócenia terminu, bądź niewniesienie w ogóle środka odwoławczego nie pozwalały zastosować w tej sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed NSA. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji.