II GSK 2434/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Górno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 59/21 w sprawie ze skargi M. G., M. B., S. C., D. C. na bezczynność Wójta Gminy Górno w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 59/21, po rozpoznaniu skargi M. G., M. B., S. C., D. C. na bezczynność Wójta Gminy Górno w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, 1/ zobowiązał Wójta Gminy Górno do rozpatrzenia wniosków skarżących z dnia 19 marca 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku w tej sprawie; 2/ stwierdził, że Wójt Gminy Górno dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził od Wójta Gminy Górno na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężne po 300 zł; oraz 4/ zasądził od Wójta Gminy Górno na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy Górno złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego mające wypływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w razie powzięcia wątpliwości co do żądania zawartego w podaniu skierowanym do organu administracji publicznej, organ ten może skorzystać z dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. i zwrócić się do osoby, od której ono pochodzi o wyjaśnienie zakresu żądania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie braków formalnych podania ustalonych w przepisach prawa, zaś zredagowanie żądania przez wnoszącego podanie w taki sposób, że budzi ono wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie art. 64 § 2 k.p.a.; - naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wątpliwości w zakresie żądania podania, organ powinien wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. podczas gdy pismo z dnia 19 marca 2019 r. zawierało w sobie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i nie budziło wątpliwości organu, a zatem brak było podstaw do wzywania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień, tj. wydobycia od strony wyjaśnień pozwalających na zdefiniowanie żądania zawartego we wniosku. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i la p.p.s.a. przez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą zakwalifikowaniem działania organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2019 r. jako przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ów wniosek dotyczył postępowania wszczynanego nie na wniosek, a z urzędu, a także pominięciu okoliczności, że organ doprowadził do czynności wyznaczenia znaków granicznych, a tym samym podjął czynności zgodne jego zdaniem z oczekiwaniami stron, co wyklucza uznanie przewlekłości w tej sprawie jako takiej, jak również w ogóle przyjęcia przewlekłości jakiej miał się dopuścić organ za rażącą. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była bezczynność Wójta Gminy Górno w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 19 marca 2019 r., w którym zwrócili się "o zasypanie nielegalnie wykopanego rowu przez Pana F., który znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej". Wnieśli także o "zrobienie odpływu wód gruntowych od strony północnej" czyli od strony ich posesji wskazując, że droga jest wąska i jej południowa strona osuwa się i opada do rowu, przez co mają utrudniony wjazd na ich nieruchomości, a ponadto M. G. w tym samym wniosku zwrócił się o "rozwiązanie problemu" na jego działce nr [...] w miejscowości B., wzdłuż której wykopany jest rów i z powodu braku odpływu stoi w nim woda. Przystępując do rozpoznania sprawy, zaznaczyć należy, że wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1009/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wójta Gminy Górno od wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 75/20. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była na w istocie identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. Nie były trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 64 § 2 k.p.a. albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 64 § 2 k.p.a., a jedynie zwrócił uwagę na możliwość zastosowania tego przepisu przez organ, do którego wpłynął wniosek skarżących z dnia 19 marca 2019 r. Sąd dokonał przy tym prawidłowej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. wskazując, że w razie wątpliwości co do żądania zawartego w podaniu skierowanym do organu administracji publicznej, organ korzystając z tego przepisu może zwrócić się do strony, od której podanie pochodzi, o wyjaśnienie zakresu żądania. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaniem jej autora, w okolicznościach sprawy organ nie miał powodów do wyjaśniania charakteru wniosku skarżących z dnia 19 marca 2019 r. i zakresu żądania skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zdaniem organu wniosek ten dotyczył zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych). Takie postępowanie jest wszczynane nie na wniosek lecz z urzędu i stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w związku z tym skarżący nie byli uprawnieni do żądania wszczęcia takiego wszczęcia. Wobec tej argumentacji, przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od osoby nieuprawnionej, to organ nie jest zwolniony od podejmowania jakichkolwiek czynności, tak jak to nastąpiło w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, lecz zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nawet zatem gdyby zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że pismo skarżących z dnia 19 marca 2019 r. stanowiło wyłącznie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (co wobec treści tego wniosku nie można uznać za właściwe), to organ, który tak zakwalifikował ten wniosek i nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., niewątpliwie pozostawał w bezczynności. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. albowiem prawidłowe było stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 19 marca 2019 r. Stwierdzenie to było uzasadnione niezależnie od tego czy wniosek ten dotyczył naruszenia stanu wody na gruncie - art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (jak to sugerował Sąd pierwszej instancji), czy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (jak twierdzi w skardze kasacyjnej organ), czy też żądanie zawarte w piśmie skarżących dotyczyło wszczęcia jeszcze innego postępowania administracyjnego, co wymagałoby wyjaśnienia przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1009/21). Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., mający podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to należy zauważyć, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd wskazał na znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 i 36 k.p.a., dochodząc do wniosku, że zwłoka jakiej dopuścił się organ (przez okres znacznie ponad roku od złożenia podań nie zawiadomił stron o sposobie ich rozpatrzenia) oraz brak zawiadomienia skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie, stanowi o rażącym naruszeniu tych przepisów. W skardze kasacyjnej do tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, odnoszącej się do rażącego naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle się nie odniesiono. Podnosząc, że stwierdzona bezczynność (błędnie określona w skardze kasacyjnej jako przewlekłość) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ doprowadził do czynności wznowienia znaków granicznych, autor skargi kasacyjnej pominął zupełnie, że Sąd zwrócił uwagę na okres bezczynności liczony od daty wznowienia znaków granicznych. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędną ocenę stopnia bezczynności organu, nie mógł zostać uznany za uzasadniony (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1009/21). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.