II GSK 2423/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r.; sygn. akt II SA/Sz 1055/20 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1055/20, oddalił skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] października 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j. z dnia 2020.02.18) dalej : "k.p.a." oraz na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2020.1268 t.j. z dnia 2020.07.20) dalej : "u.k.p.", Prezydent Miasta Szczecina cofnął D. Z. uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku ze stwierdzeniem prowadzenia przez Skarżącego pojazdu po spożyciu środków odurzających (co było m.in. przedmiotem postępowania sądowego) Prokurator wystąpił do Prezydenta Szczecina o wydanie wobec Skarżącego skierowania na badania psychologiczne. W dniu [...] kwietnia 2019 r. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Szczecinie przeprowadzono badanie psychologiczne Strony, w wyniku którego uprawniony psycholog orzekł o istnieniu u badanego przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, co potwierdzono orzeczeniem psychologicznym o numerze [...]. Od powyższego orzeczenia psychologicznego Strona złożyła odwołanie, wnosząc o przeprowadzenie badania psychologicznego w trybie odwoławczym. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie wyznaczył termin nowego badania psychologicznego na dzień [...] maja 2019 r. W wyznaczonym dniu Strona stawiła się na badanie wraz ze swoim pełnomocnikiem. Na obecność pełnomocnika podczas badania psychologicznego nie wyrażono jednak zgody, w związku z czym badanie psychologiczne w trybie odwoławczym nie odbyło się. W dniu [...] lipca 2019 r. Strona złożyła skargę do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na niedopuszczenie pełnomocnika do udziału w powyższym badaniu psychologicznym. Skarga ta została w dniu [...] września 2019 r. uznana za bezzasadną. W dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik Strony złożył - za pośrednictwem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów Skarżącego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. Mimo udzielonego pouczenia Strona nie ustaliła kolejnego terminu badania psychologicznego w trybie odwoławczym w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Szczecinie. Wobec powyższego orzeczenie psychologiczne o numerze [...], wydane w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez uprawnionego psychologa Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Szczecinie, orzekające o istnieniu u strony przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami jest orzeczeniem ostatecznym. Zdaniem organu I instancji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku przedłożone przez pełnomocnika strony dwa orzeczenia psychologiczne stwierdzające brak u Strony przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Orzeczenie psychologiczne o numerze [...] wydane w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez uprawnionego psychologa Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Szczecinie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że wiąże organ administracyjny w zakresie podjęcia kroków prawnych wynikających z jego treści. Skoro orzeczenie to stwierdza istnienie u Strony przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, to organ administracyjny zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu takiej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1b u.k.p. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w odniesieniu do treści art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.b) u.k.p., jednoznacznie stwierdzającą, iż organ administracji związany jest treścią wydanego we właściwym trybie orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, a orzeczenie to nie podlega ocenie organu w zakresie jego treści. Tym samym organ administracyjny uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.k.p. nie ma kompetencji do dokonywania kontroli zasadności wydanego orzeczenia psychologicznego oraz kwestionowania treści takiego orzeczenia. Negatywny, niekorzystny dla kierowcy wynik badania psychologicznego nie podlega weryfikacji przez organ, a także Sąd rozpatrujący skargę od wydanej w trybie ww. przepisu decyzji. Tryb weryfikacji orzeczeń psychologicznych zawierających przeciwwskazania do kierowania pojazdem zawiera regulacja w art. 84 ust. 2 i 3 u.k.p. Odbywa się to w postępowaniach przed wojewódzkim ośrodkiem medycyny pracy, wyłącznie uprawnionym do przeprowadzania badań, o których mowa w art. 82 u.k.p. Wobec powyższego, trafne było stanowisko SKO, że procedura przeprowadzania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, opisana w ustawie o kierujących pojazdami, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Z tego względu brak jest podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej kontroli i kwestionowania postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego w trybie ww. ustawy przez uprawnionych psychologów. Istotne przy tym jest, że Skarżący rozpoczął procedurę odwoławczą przewidzianą w art. 82 ust. 4 u.k.p. składając wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego, o którym mowa w art. 84 ust. 3 u.k.p., jednakże do niego nie przystąpił, z powodu niedopuszczenia do udziału w badaniu ustanowionego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika. Kwestia ta, tj. czy zasadnie pełnomocnik skarżącego nie został dopuszczony do udziału w tym badaniu nie ma zatem przesądzającego znaczenia dla oceny prawidłowości procedury badawczej. Jej prawidłowość podlega badaniu w trybie skargowym, o którym mowa w art. 227 i nast. k.p.a. i – jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji – w tym trybie była badana i skarga w tym zakresie została uznana za bezzasadną. Kwestia ta nie mieści się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., wobec czego nie podlegała również ocenie przez Sąd w tym postępowaniu. Ponadto WSA wskazał, że choć przedłożone przez Skarżącego orzeczenie psychologiczne z dnia [...] września 2020 r. wydane zostało przez WOMP Poradnię Psychologiczną w Gorzowie Wielkopolskim, to jednak nie jest to Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej tj. Skarżącego, czego wymaga przepis art. 82, jak też art. 84 u.k.p. Nie zostało też wydane w trybie badania odwoławczego, zatem nie może uchylić skutków orzeczenia z dnia 9 kwietnia 2019 r. Prawidłowe było zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji związany był treścią orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie u Skarżącego przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie co do jego treści, w tym co do stanu zdrowia lub istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez brak skierowania skarżącego w trybie odwoławczym do jednostki o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne; b) art. 82 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez niedopuszczenie pełnomocnika skarżącego do udziału w badaniu i stwierdzenia przez organy administracyjne, iż przepis ten nie dopuszcza pełnomocnika do udziału w badaniu skarżącego, co nie wynika z danego przepisu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1, 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co przejawiało się wybiórczą, a nie swobodną oceną materiału dowodowego w sprawie, prowadzącą do zaniechania powołania biegłego, celem weryfikacji orzeczenia lekarskiego będącego podstawą do cofnięcia uprawnień skarżącemu wobec przedstawienia przez niego szeregu innych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich stwierdzających brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami, 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a,b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1, 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) przez błędne przyjęcie, iż brak jest podstawy do rozpoznania skargi na wadliwe orzeczenie psychologiczne oraz naruszenia przepisów proceduralnych poprzez uznanie, iż skarżący nie może zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości działania organu administracyjnego do wydanej decyzji (orzeczenia) na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie , gdyż wszystkie podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem ustalony przez organ na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego stan faktyczny, zaakceptowany następnie przez Sąd I Instancji, nie powinien budzić poważniejszych wątpliwości. Organ należycie i zgodnie z obowiązującymi przepisami ocenił orzeczenie psychologiczne, na podstawie którego zostało cofnięte skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy. Dowód ten został przeprowadzony prawidłowo przez uprawnionego psychologa i mógł być jedynie zakwestionowany w postępowaniu odwoławczym, przez ponowne badanie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie, do którego nie doszło z winy skarżącego, który nie wyraził zgody na ponowne badanie bez udziału swojego pełnomocnika. Nie skorzystał on z możliwości ponownego badania w innym wskazanym przez niego terminie. Postępowanie dowodowe organu nie naruszyło żadnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o kierujących pojazdami, a w szczególności art. 77 ust.1, art. 79 ust. 4 i 5 oraz art. 82 u.k.p. Zarówno organ, jak również Sąd I Instancji nie mogli uwzględnić zarzutów skarżącego, że przedstawił on odmienne dowody w postaci zaświadczeń psychologów, z których miałoby wynikać, że brak jest po jego stronie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego przywoływane przez skarżącego zaświadczenia psychologiczne , wydane poza trybem określonym w przepisach ustawy o kierujących pojazdami, a konkretnie w art. 84 ust. 4 i 5 u.k.p., nie mogą stanowić dowodu w tej sprawie. Postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie jest sformalizowane i szczegółowo uregulowane ustawą w celu ustalenia obiektywnych wyników badań psychologicznych i zastrzeżeń odnośnie sprawności psychologicznej kierującego pojazdem mechanicznym, z uwagi na bezpieczeństwo na drogach. Skarżący był obowiązany przestrzegać ustanowione reguły sprawdzenia swoich predyspozycji psychologicznych do kierowania pojazdem mechanicznym, tym bardziej, że skierowanie na badanie psychologiczne było obligatoryjne. Jeszcze raz należy podkreślić, że jeśli nawet można byłoby uznać, że procedura odwoławcza od orzeczenia psychologicznego nie została ostatecznie faktycznie zrealizowana przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Szczecinie, to nie obciąża to organu, a wyłącznie zawinione było przez samego skarżącego. Sąd I instancji zgodnie z prawem uznał, że orzeczenie psychologiczne z dnia [...] kwietnia 2019 r. WOMP, wydane we właściwym trybie i we właściwej jednostce WOMP w Szczecinie jako ostateczne było wiążące dla podjęcia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że skarżący miał możliwość zrealizowania odwołania, a tym samym skontrolowania powyższego orzeczenia psychologicznego. Skarżący świadomie i z własnej woli nie poddał się ponownemu badaniu psychologicznemu, o czym świadczy pismo Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w Szczecinie, a usprawiedliwieniem takiego postępowania skarżącego miał być brak dopuszczenia do uczestnictwa przy badaniu psychologicznym pełnomocnika strony. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak dopuszczenia do uczestniczenia przy badaniu psychologicznym pełnomocnika stron nie stanowiło usprawiedliwionej, obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej skarżącemu poddanie się ponownemu badaniu psychologicznemu. W żadnym stopniu przepis art. 82 u.k.p. do tej nietypowej sytuacji nie miał zastosowania i dlatego nie mógł zostać naruszony. Skarżący nie wykazał, aby obecność pełnomocnika podczas badania psychologicznego miałaby przyczynić się do właściwego przeprowadzenia badań lub ustalenia ich wyników, a ewentualnie brak tego pełnomocnika przy badaniu miałby dyskwalifikować ten dowód. Związanie organu opinią psychologiczną wydaną w uregulowanej procedurze przez właściwą jednostkę, która nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do Sądu, nie stanowi naruszenia zasad rzetelnego postępowania administracyjnego, podlegającego kontroli Sądu administracyjnego, nie można zarzucać powyższej regulacji z art. 79 ust. 4 i 5 i art. 82 u.k.p. naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 32 ust 1, art.87 Konstytucji RP. Standard kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem mechanicznym z powodu przeciwwskazań psychologicznych na podstawie orzeczenia psychologicznego wydanego w trybie przewidzianym ustawą o kierowaniu pojazdami, został w pełni zachowany i jest zgodny z powyższymi przepisami Konstytucji. Powyższe regulacje wydawania opinii psychologicznych w celu stwierdzenia, czy nie występują u kierowcy psychologiczne przeciwwskazania do kierowania pojazdem, zapewnia stronie należytą ochronę sądową i są zgodne z art.6. EKPC. Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1, 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, co przejawiało się według skarżącego wybiórczą, a nie swobodną oceną materiału dowodowego w sprawie, prowadzącą do zaniechania powołania biegłego, nie mogły być uwzględnione z przyczyn podanych wyżej. Sąd I Instancji wyjaśnił, dlaczego poprzestał na spornej opinii psychologicznej WOPM w Szczecinie i nie mógł oprzeć się na złożonych przez skarżącego dodatkowych poza roceduralnych zaświadczeniach psychologów. Opisane wyżej postępowanie dowodowe w zakresie uzyskania opinii psychologicznej nie przewiduje dodatkowej weryfikacji tej opinii przez biegłego i dlatego też organ nie mógł dopuścić tego rodzaju dowodu. Należy podkreślić, że opinię psychologiczną w przedmiotowym postępowaniu wydają jednostki certyfikowane - uprawnieni psychologowie, którzy pełnią funkcje biegłych. Skoro okazało się, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.