II GSK 2346/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o. o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2298/20 w sprawie ze skargi D. Sp. z o. o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od D. Sp. z o. o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej nazywany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 11 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2298/20, po rozpatrzeniu skargi D. Sp. z o. o. w L. (dalej nazywanej: "skarżącą", "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej nazywany: "GIF", "organem odwoławczym") z [...] września 2020 r. nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] maja 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] (dalej: WIF, "organ I instancji") powiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy aptek ogólnodostępnych z terenu województwa [...], należących do sieci [....] oraz ich działalności, poprzez emitowanie telewizyjnej reklamy portalu [....]. WIF decyzją z [....] sierpnia 2018 r., znak: [....]: I. stwierdził naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 94a ust. 1a ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944 ze zm., dalej: "P.f."), poprzez prowadzenie reklamy [...] aptek ogólnodostępnych wymienionych w sentencji decyzji, zlokalizowanych na terenie województwa [...] za pomocą rozpowszechniania materiału reklamowego w postaci dwóch spotów reklamowych zawierających w swojej treści hasło "[...].PL leki na [...]" emitowanych w okresie od [...] lutego 2018 r. do [...] marca 2018 r. oraz poprzez umieszczanie tych spotów na stronie www. [...].pl i umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez stronę niedozwolonej reklamy aptek, II. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 6 500 zł. GIF decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 P.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy podzielił ocenę WIF, co do zakwalifikowania podjętych przez stronę działań jako jednej z form reklamy aptek i jej działalności. Przedmiotem postępowania było prowadzenie przez Spółkę niedozwolonej reklamy działalności aptek działających na terenie województwa świętokrzyskiego występujących pod wspólną marką D. Apteka [...], za pomocą [...] spotów reklamowych "[...].PL Leki na [...]" emitowanych w ogólnopolskich stacjach telewizyjnych począwszy od [...] lutego 2018 r. do [...] marca 2018 r. Przedmiotowe spoty emitowane były zgodnie z oświadczeniem skarżącej w kilkudziesięciu kanałach telewizyjnych. Strona nie kwestionowała okoliczności prowadzenia ww. kampanii reklamowej "[...].PL Leki na każde Twoje kliknięcie" lecz jej ocenę w świetle art. 94a ust. 1 P.f. Dokonując tej oceny organy obu instancji zwróciły uwagę na konstrukcję filmów. Spoty reklamowe rozpoczynały się od pytania: "[...]?". W dalszej kolejności pojawiają się hasła: "Kliknij w [...].PL", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...].PL". Na spotach pokazywana jest [...] zamawiająca leki na stronie internetowej www. [...].pl, przedstawiony jest również obiekt wyglądający na [...] oznaczony logotypem "[...].PL", w którym [...] z logotypem "[...].PL", [...] z logotypem "[...].PL" na [...], [...] oznaczoną logotypem "[...].PL". W spotach pierwszoplanową rolę odgrywa logotyp "[...].PL", który wyświetlany jest w [...] w trakcie całego materiału reklamowego. GIF wskazał, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, Spółka prowadzi m. in. działalność w postaci zarządzania portalem internetowym oraz sprzedażą detaliczną wyrobów farmaceutycznych. Jej całościowym udziałowcem, który działa w obszarze detalicznym jest D. S.A., która zarządza D. Aptekami [...], które liczą ponad [...] placówek. Spółka tworzy również grupę kapitałową, której członkowie posiadają zezwolenia na prowadzenie aptek. Strona, również należy do grupy kapitałowej D. S.A. i prowadzi portal internetowy [...].PL. Mechanizm funkcjonowania zamówień na ww. portalu jest związany ze sprzedażą w aptekach sieci "D. Apteka [...]". Zakup zamówionych na portalu [...].PL produktów możliwy jest wyłącznie w wybranej aptece sieci "D. Apteka [...]". Organ nie podzielił stanowiska Spółki, że przedmiotowe spoty reklamowe stanowią jedynie dozwoloną reklamę portalu internetowego. W ocenie GIF poprzez promocję ww. portalu internetowego www.[...].pl, Spółka w sposób pośredni reklamowała również działalność aptek należących do ww. sieci. Zdaniem organu odwoławczego, podobieństwo zachodzące między oznaczeniem stosowanym do "D. PL [...]" oraz "D. Apteka [...]", jest na tyle wyraźne, że umożliwia konsumentom właściwe powiązanie reklamy portalu internetowego umożliwiającego zamawianie leków z miejscem ich sprzedaży. Logo jest to unikalna i charakterystyczna forma graficzna, napis lub symbol służący do identyfikacji marki, przedsiębiorstwa lub organizacji. Logo "D. PL [...]" oraz "D. Apteka [...]" zaprojektowane zostały w podobny sposób. Oba zawierają ten sam sygnet - tj. na [...] tle charakterystyczny [...]. Z kolei w logotypie, do niezmiennego elementu w postaci akronimu D. - od słów "[...]", dodane są określenia precyzujące rodzaj oferowanej usługi, produktu lub działalności, i tak w logo portalu [...] zamieszczony jest dopisek "[...].PL", zaś w logo Aptek D. - widnieje hasło: "[...] APTEKA". Zakaz reklamy aptek ich działalności ma charakter szeroki i swym zakresem obejmuje każdy rodzaj reklamy, w tym również reklamę skojarzeniową. W przedmiotowych spotach reklamowych użyto logotyp "[...].PL" co stanowi formę reklamy skojarzeniowej. Budowanie świadomości marki jest jedną z technik marketingowych polegających na kreowaniu i utrwalaniu w umysłach konsumentów faktu istnienia oraz pozytywnego wizerunku konkretnej marki. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie jest to utrwalanie marki (loga) D., który stanowi skrót od [...]. Reklama może być realizowana za pomocą rozmaitych środków wyrazu oraz przy użyciu zróżnicowanych środków przekazu, w tym poprzez rozpowszechnianie logo firmy, tj. znaku handlowego o charakterze graficznym, używanym przez daną firmę do identyfikowania marki swojego produktu lub oferowanych usług oraz odróżniania ich od innych. Wobec tego, strona nie jest podmiotem prowadzącym apteki, ale działa w interesie grupy kapitałowej której jest członkiem. W ocenie organu odwoławczego działania Spółki miały charakter przemyślanej strategii marketingowej służącej właśnie budowaniu marki D. Poza tym GIF uznał, że oceniając treść przedmiotowych spotów reklamowych, należało mieć na uwadze, iż odbiorcą ww. komunikatów, jest przeciętny konsument, który otrzymuje komunikat w kontekście ogólnie, powszechnie stosowanych praktyk marketingowych wykorzystywanych na rynku. W spotach reklamowych, w których pierwszoplanową rolę ogrywał logotyp "[...].PL", zamieszczono hasła: "[...]?" "Kliknij w [...].PL", "[...]". Tego typu komunikaty zachęcały ich odbiorców do dokonania zamówienia na leki i ich zakupu w aptekach sieci "D. Apteka [...]". Wobec oznakowania portalu internetowego logo "[...].PL [...]" (składającego się z charakterystycznego [...] oraz wyrażenia "D. [...]" konsument słusznie mógł przyjąć, że leki do których dostęp zapewnia portal internetowy [...].PL dostępne są w sprzedaży w aptekach posługujących się podobnym, zawierającym tożsamy motyw - logo "D. Apteki [...]" i w celu dokonania ich zakupu powinien udać się do jednej z aptek "D. Apteka [...]". Świadczy to o tym, że przedmiotowa reklama portalu internetowego, nosiła cechy reklamy skojarzeniowej, niedozwolonej na gruncie art. 94a ust. 1 P.f. Zdaniem GIF, informacja stanowiąca reklamę apteki musi (siłą rzeczy) identyfikować aptekę, której dotyczy reklama. Niemniej jednak, określenie aptek, których dotyczy reklama, nie musi polegać wyłącznie na wskazaniu ich danych adresowych. Identyfikacja apteki lub aptek, których dotyczy reklama może polegać w szczególności na wskazaniu logo/logotypu/marki, jaką posługują się apteki. W przedmiotowych spotach reklamowych nie wskazano konkretnych aptek sieci - "D. Apteka [...]", jednak przekaz filmu pozostaje czytelny - promowane są produkty marki "D.". Z tych powodów apteki, których działalność dotyczy reklama, są identyfikowane w wystarczający sposób. Tak więc zdaniem organu odwoławczego, WIF prawidłowo stwierdził, że filmy reklamują w szczególności sieć aptek - "D. Apteka [...]". Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzenie zakazanej reklamy apteki i jej działalności niesie za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju: nakazanie zaprzestania prowadzenia reklamy (art. 94a ust. 3 P.f.) oraz nałożenia kary pieniężnej (art. 129b ust. 1 i 2 P.f.). Do nałożenia kary z art. 129b ust. 1 P.f. nie jest potrzebne osobne rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia art. 94a ust. 1 P.f. Zakończenie prowadzenia przez Spółkę kampanii reklamowej uzasadnia umorzenie postępowania jedynie w zakresie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy, nie zwalnia jednak organu I instancji z obowiązku nałożenia kary, gdyż nie ulega wątpliwości, że do naruszenia przepisu dotyczącego zakazu reklamy aptek doszło. GIF podzielił także zasadność nałożenia na Spółkę prawie maksymalnej wysokości kary pieniężnej, z uwagi na: bardzo dużą częstotliwość emisji spotów w telewizji, dużą skalę prowadzonych naruszeń, skierowanych do szerokiego grona odbiorców, a także poprzednie wielokrotne naruszenie zakazu reklamy apteki. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2021 r. działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że poprzez promocję portalu internetowego www.[...].pl, polegającą na emisji w ogólnopolskich stacjach telewizyjnych [...] spotów reklamowych "[...].PL Leki [...]" Spółka w sposób pośredni reklamowała również działalność Aptek należących do sieci "D. Apteka [...]". Spółka uchybiła zatem zakazowi reklamy aptek wynikającemu z art. 94a ust. 1 P.f., i dlatego organ I instancji nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 6 500 zł, na podstawie art. 129b ust. 1 i ust. 2 P.f., z czym zgodził się organ II instancji. Sąd podzielił stanowisko organów, że powyższe działania skarżącej stanowiły skojarzeniową reklamę [...] aptek występujących pod nazwą "[...]" na terenie województwa [...], dlatego uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 94a ust. 1 P.f. oraz art. 129b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 94a ust. 1 P.f. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja nakładająca karę pieniężną może zostać wydana w sytuacji nieprowadzenia reklamy aptek w rozumieniu art. 94a P.f. Zdaniem Sądu, GIF doszedł do prawidłowego wniosku, że podobieństwo zachodzące między oznaczeniem stosowanym do oznaczenia portalu "[...].PL" oraz poszczególnych aptek sieci "D. Apteka [...]" jest na tyle wyraźne, że umożliwia konsumentom właściwe powiązanie reklamy portalu internetowego umożliwiającego zamawianie leków z miejscem ich sprzedaży. Taki też zamiar w ocenie Sądu, potwierdza ustalony przez GIF mechanizm funkcjonowania zamówień na portalu [...].PL, który jest związany ze sprzedażą w aptekach sieci "D. Apteka [...]", poprzez fakt, że zakup zamówionych na portalu [...].PL produktów możliwy jest w wybranej aptece sieci "D. Apteka [...]", niezależnie od podnoszonej przez skarżącą możliwości również dostawy do zamawiającego bez udziału aptek. Organ odwoławczy dokładnie opisał sporne filmy reklamowe i występujące w nich logo i ocenił podobieństwo logotypu zawierającego charakterystyczny [...] na [...] tle wraz z akronimem [...], występującego w spornych filmach reklamowych oraz w oznaczeniu aptek sieci "D. Apteka [...]". Na tej podstawie oraz w związku z treścią filmów reklamowych dotyczących nabycia leków i innych produktów farmaceutycznych, jak również w związku faktem, że zakup zamówionych na portalu [...].PL produktów możliwy jest w wybranej aptece sieci "D. Apteka [...]", zarówno organ I instancji, jak i GIF, doszły do prawidłowego wniosku, że sporne filmy reklamowe, poza reklamą portalu internetowego, stanowiły również skojarzeniową i zabronioną na podstawie art. 94a ust. 1 P.f., reklamę aptek sieci "D. Apteka [...]" na terenie województwa [...] pomimo, że spoty reklamowe w sposób bezpośredni nie odnoszą się do aptek. W niniejszej sprawie spoty reklamowe zachęcały do dokonania zmówienia leków i innych produktów farmaceutycznych za pośrednictwem portalu [...].PL, jednak zakup tak zamówionych produktów możliwy był w wybranej aptece sieci "D. Apteka [...]", która kojarzona była poprzez logo występujące w reklamie z powyższym portalem. Tak skonstruowana reklama, zawierała w istocie zachętę do dokonywania zakupów produktów farmaceutycznych w aptekach sieci "D. Apteka [...]". W ocenie WSA, ustalenia dotyczące powiązań własnościowych pomiędzy skarżącym, a spółką D. S.A. potwierdza prawidłowość oceny spornych filmów reklamowych i intencję reklamowania przez skarżącą w pośredni sposób aptek sieci "D. Apteka [...]". Całościowym udziałowcem skarżącego jest bowiem spółka D. S.A., która zarządza siecią aptek "D. APTEKA [...]". D. S.A. tworzy grupę kapitałową, której członkowie posiadają zezwolenia na prowadzenie aptek, do której należy również skarżąca prowadząca portal internetowy [...].PL, za pośrednictwem którego zamawiane są produkty lecznicze, nabywane następnie w wybranej Aptece sieci "D. Apteka [...]". Działania zatem skarżącego, w tym przypadku dotyczące spornych spotów reklamowych pozostają w ścisłym związku z funkcjonowaniem aptek sieci "D. Apteka [...]". Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji dokładnie wyjaśniły jakie okoliczności wzięły pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej i jakie elementy przesądziły o jej wysokości. W zaskarżonej decyzji GIF wyraźnie wyjaśnił, że okres naruszenia nie jest znaczny, jednak działania reklamowe prowadzone były na dużą skalę gdyż spoty reklamowe rozpowszechniane były w kilkudziesięciu kanałach telewizyjnych, reklama kierowana była do szerokiego grona odbiorców, ponieważ spoty reklamowe rozpowszechniane były w różnych stacjach telewizyjnych, zarówno o charakterze informacyjnym, jak i w stacjach tematycznych, wśród stacji znalazły się również te o największej oglądalności w różnych pasmach emisji. Ponadto, jak wskazał GIF, skarżąca pod pozorem prowadzenia reklamy portalu internetowego www.[...].pl prowadziła niedozwoloną reklamę aptek i ich działalności. Powyższe elementy przesądziły o wysokości kary pieniężnej, pomimo stwierdzonego krótkiego okresu rozpowszechniania spotów, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia dotyczącego wysokości kary pieniężnej i czyni niezasadnym zarzut nieuwzględnienia w procesie ustalania wysokości kary pieniężnej krótkiego okresu rozpowszechniania spotów. Sąd stwierdził, że w świetle brzmienia art. 129b ust. 1 i ust. 2 P.f., nałożenie kary pieniężnej na tej podstawie jest ściśle uzależnione od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności i jest bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń. Fakt prowadzenia przez skarżącą zabronionej reklamy aptek został ponad wszelką wątpliwość ustalony w niniejszej sprawie, jednak w dacie wydawania decyzji I instancji stan ten już ustał. Z treści art. 129b ust. 2 P.f. wynika obowiązek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego wymierzenia kary pieniężnej, pozostawiając uznaniu organu, samą wysokość nałożonej kary. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten nie przewiduje żadnych okoliczności faktycznych, które upoważniałyby wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia, że naruszenie art. 94a ust. 1 P.f. miało miejsce, nawet jeśli Spółka zaprzestała działalności naruszającej zakaz reklamy aptek. Dlatego też organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania administracyjnego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia przez skarżącą art. 94a ust. 1 P.f. Za niezasadne WSA uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organy obu instancji, działając na podstawie przepisów prawa zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Organy nie uchybiły przy tym zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak i zasadzie wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również w sprawie naruszenia przez GIF przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie - na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach spraw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: VI SA/Wa 1528/19, VI SA/Wa 659/20, Vl SA/WA 1856/20, VI SA/Wa 2183/20, w zakresie i na okoliczności szczegółowo wskazane w treści uzasadnienia podkreślając, że przeprowadzenie zgłoszonych dowodów przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 129b ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.; dalej "P.f."), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że akcja marketingowa prowadzona w formie spotów reklamowych zatytułowanych "Leki [...]" narusza zakaz reklamy aptek ogólnodostępnych, co powinno skutkować nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 129b Prawa farmaceutycznego w wysokości 6.500 zł, pomimo że dotychczas nałożone kary pieniężne za prowadzenie tej reklamy przez skarżącą przekraczają kwotę 50.000 zł; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego oraz w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na sztucznym rozdzieleniu spraw dotyczących jednego czynu - prowadzenia przez Spółkę akcji marketingowej w formie spotów reklamowych zatytułowanych "Leki [...]" - na wiele postępowań administracyjnych, z których każde dotyczy aptek zlokalizowanych w innym województwie i prowadzeniu kilku oddzielnych postępowań administracyjnych dotyczących tego samego czynu dokonanego przez Spółkę, 3. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, a w konsekwencji naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust 1 Prawa farmaceutycznego poprzez ich niezastosowanie pomimo że zaskarżona decyzja naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego w sposób opisany w pkt 1 i 2 powyżej, które miało wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania, tj.: art. 6, 7, 8 § 1, 104, 107, 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich nie stwierdzono, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku zaś z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, NSA w pierwszej kolejności rozpoznał podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonał oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione uwagi ogólne mają istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej skarżącej. Zamierzonego skutku nie mogły zatem odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 104, art. 107, k.p.a. podniesione w pkt 3 lit.b petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ. Z kolei zarzut dotyczący wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ( w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), tj. jak zauważa skarżąca – z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nałożeniu na nią kolejnej kary administracyjnej z przekroczeniem ustawowego maksymalnego wymiaru tejże kary określonego w art. 129b ust. 1 p.f. – jest immamentnie związany z meritum podniesionych zarzutów materialnych i jako taki zostanie poddany analizie wraz z nimi. Wobec powyższego należało przejść do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te, tak jak zostały sformułowane w skardze kasacyjnej, oraz uwzględniając wspomnianą wcześniej zasadę dyspozycyjności, nie mogły być uznane za zasadne. Istotą sporu – w tym przedmiocie – zakreśloną granicami skargi kasacyjnej, znajdującą odzwierciedlenie w ww. zarzutach postawionych w pkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, jest odpowiedź na pytanie czy działanie skarżącej będące podstawą wymierzenia kary, mogło stanowić podstawę do stwierdzenia tylko jednego naruszenia art. 94a ust. 1 p.f., a w konsekwencji – jak wywodzi skarżąca kasacyjnie – czy doszło do "sztucznego rozdzielenia spraw dotyczących jednego czynu" – czy też działanie to, jako obejmujące swoim zakresem wiele zindywidualizowanych aptek, uzasadnia prowadzenie szeregu postępowań administracyjnych na podstawie art. 94a ust. 1 p.f., a w konsekwencji czy organ był uprawniony do wymierzenia skarżącej jednej kary administracyjnej, czy też uprawniony był do jej wymierzenia z tytułu prowadzenia reklamy każdej posiadanej przez nią placówki aptecznej, znajdującej się we właściwości miejscowej poszczególnego wojewódzkiego organu inspekcji farmaceutycznej. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że tożsamość sankcjonowanego czynu, rozumiana jako jego jedność podmiotowa, przedmiotowa, czasowa i przestrzenna, uwzględniać musi cechy i treść administracyjnoprawnej normy sankcjonowanej (por. wyroki NSA z: 26 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1691/22; 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 520/23; 24 marca 2023 r., sygn. akt: II GSK 400/21; II GSK 418/21, II GSK 864/21, II GSK 1120/21). W art. 94a ust. 1 p.f. wyraźnie bowiem powiązano zakaz reklamy z prowadzeniem działalności reklamowej indywidualnie określonych aptek (punktów aptecznych), a nie z prowadzeniem reklamy nieokreślonego zbioru placówek farmaceutycznych. Indywidualizacja jako cecha przedmiotu, do którego odnosi się ustawowy zakaz reklamy, została wyeksponowana przede wszystkim w zdaniu drugim art. 94a ust. 1 u.p.f., w którym przewidziano, że nie jest reklamą informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Wynika z tego wyraźnie intencja ustawodawcy co do wymogu każdorazowego indywidualizowania zakazu w odniesieniu do konkretnej placówki aptecznej. Potwierdza to również treść regulacji sankcjonującej zawartej w art. 129b ust. 1 u.p.f., nakazującej wymierzać karę pieniężną za każde naruszające zakaz z art. 94a u.p.f., prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Obydwa przepisy jako wyrażające normy sankcjonowane i sankcjonujące, pozostają zatem w nierozerwalnym związku, i wymagają łącznego odczytywania ich treści (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1225/21). Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie "jeden czyn" podmiotu naruszającego art. 94a ust. 1 u.p.f., który w rezultacie obejmuje swoim zakresem wiele zindywidualizowanych aptek, nie może być uznany za jedno zachowanie z punktu widzenia zakresu odniesienia reklamy. Zgodnie bowiem z hipotezą powyżej przytoczonej regulacji, jednym z konstytutywnych kryteriów wielości zachowań sankcjonowanych jest powiązanie nielegalnego reklamowania z indywidualnie określoną placówką apteczną. Z materialnoprawnego punktu widzenia odrębność przedmiotu odniesienia (indywidualnie oznaczonej placówki aptecznej) danego typu reklamy farmaceutycznej jest podstawą do powstania odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., która wymaga rozstrzygnięcia przez właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, w formie decyzji administracyjnej, z mocy art. 94a ust. 3 i art. 129b ust. 2 u.p.f. Przypomnienia w tym miejscu wymaga domniemanie zawarte w art. 104 k.p.a. załatwienia każdej sprawy przez wydanie decyzji, o ile przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. Przepis art. 94a ust. 3 p.f. mówi o decyzji nakazującej zaprzestanie reklamy w każdym przypadku naruszenia zakazu z ust. 1 tego artykułu, z tego również względu właściwy miejscowo wojewódzki inspektor farmaceutyczny winien objąć zakresem poszczególnych postępowań każdą z aptek, jaka należy do podmiotu naruszającego normę określoną w art. 94a ust. 1 p.f. Dlatego stanowisko skarżącej kasacyjnie wadliwe jest również z tego względu, że prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia kompetencji miejscowej do prowadzenia postępowań administracyjnych. Nie ma bowiem prawnej możliwości objęcia zakresem właściwości miejscowej danego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego placówek aptecznych, które są położone w innych województwach i które zostały objęte nielegalną reklamą pochodzącą z tego samego zachowania. Naruszałoby to właśnie zakres właściwości miejscowej wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych określony m.in. w art. 112 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 p.f. Bezzasadność omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego stanowi zatem konsekwencję niepodzielenia poglądu co do jedności sprawy administracyjnej oraz tożsamości czynu sankcjonowanego na podstawie art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 p.f.. Powyższe przesądza ponadto o oczywistej bezzasadności podniesionego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Wydana decyzja wymierza bowiem administracyjną karę pieniężną w zakreślonej przez art. 129b ust. 1 p.f. wysokości. Przepis art. 129b p.f. nakazuje Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w drodze decyzji nałożenie kary za naruszenie zakazu reklamy apteki. Z akt sprawy nie wynika, aby WIF nałożył wcześniej na skarżącą karę za ten sam czyn ( za to samo działanie i w odniesieniu do tych samych aptek). Zatem organ stosując obowiązujące przepisy art. 94a ust. 1 p.f. oraz art. 129b ust. 1 p.f. nie wydał decyzji obarczonej sankcją nieważności, a w szczególności z rażącym naruszeniem prawa. Na koniec należy jeszcze raz podkreślić, że we wniesionej skardze kasacyjnej nie zostało w żaden sposób zakwestionowane, że opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia działania skarżącej stanowiły reklamę w rozumieniu art. 94a ust. 1 p.f., wykraczając poza udzielanie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki ogólnodostępnej, zachęcając potencjalnych klientów do skorzystania z usług i dokonania zakupu towarów sprzedawanych w [...] aptekach sieci "D. Apteka [...]". Zgodnie z omawianą na wstępie zasadą dyspozycyjności, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W tej sytuacji, NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).