II GSK 1707/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1898/20 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy oraz nałożenie kary finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2019 r., znak [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "G." Sp. z o. o. w W. 1892 (tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 8 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1898/20, oddalił skargę "G." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej: "skarżącą", "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwany: "GIF", "organem odwoławczym") z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki, umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy oraz nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2019 r. r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] (dalej zwany: "WIF", "organem I instancji") został pisemnie zawiadomiony o wystawieniu w M. przy ul. [...] wielkogabarytowej tablicy reklamującej aptekę "APTEKA G." położonej przy ul. [...], na której zamieszczony jest na czerwonym tle symbol graficzny apteki, jej nazwa, strzałka pokazująca kierunek lokalizacji oraz godziny jej otwarcia. Do pisma zostało załączone zdjęcie tablicy. WIF pismem z [...] lutego 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki "APTEKA G." położonej w M. przy ul. [...] (zezwolenie nr [...] z [...] listopada 2017 r.) i nałożeniu kary. Następnie decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] – WIF: 1. stwierdził, iż przedsiębiorca – G. Sp. z o. o. z siedzibą w W., wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...] prowadził niedozwoloną reklamę ogólnodostępnej apteki "APTEKA G.", położnej w M. ul. [...], polegającą na eksponowaniu w miejscu publicznym wielkogabarytowej tablicy reklamującej aptekę "APTEKA G." położoną przy ul. [...], na której zamieszczony jest na [...] symbol graficzny Apteki, jej nazwa, strzałka pokazująca kierunek lokalizacji oraz godziny jej otwarcia; 2. umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki wskazanej w pkt 1 powyżej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to jest z powodu zaprzestania prowadzenia reklamy Apteki przed wydaniem decyzji; 3. nałożył na przedsiębiorcę – G. Sp. z o. o. z siedzibą w W., wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...], karę pieniężną w kwocie 2.000 w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy działalności apteki opisanej w punkcie 1. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.: dalej zwanej: "p.f."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a."), utrzymał w ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przyjął, że nie stanowi zakazanej reklamy apteki informacja o lokalizacji i godzinach jej pracy, niemniej jednak, intencją ustawodawcy było wyłączenie spod zakazu prowadzenia reklamy aptek jedynie takich treści, które z względu na zakres informacji oraz formę ich podania są dla pacjenta neutralne, co oznacza, że nie wpływają na podejmowane przez niego decyzje dotyczące zakupu leków w danej aptece. W rozpoznawanej sprawie informacja była podawana w bardzo ekspansywny, agresywny i wyróżniający się w stosunku do innych aptek sposób, typowy dla działań reklamowych, poprzez zastosowanie wielkogabarytowej tablicy. Celem było dotarcie do jak największej liczby osób, w tym do tych, które tej informacji nie szukają. Organy uznały, że warstwa reklamowa podjętych działań przeważała nad warstwą informacyjną, a celem działania Spółki było zachęcenie pacjentów do skorzystania z oferty apteki. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem z 8 lutego 2021 r. oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwana: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakazaną przez art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze Prawa farmaceutycznego, reklamę stanowi każde, kryjące się pod różnymi formami zachowanie przedsiębiorcy zmierzające do zwiększenia sprzedaży. Zakaz o którym mowa w art. 94a ust. 1 zdanie pierwsze p.f. stanowi wyjątek od gwarantowanej w art. 20 i 22 Konstytucji wolności gospodarczej, a także ustanowionej w art. 56 TFUE swobody przepływu usług. Wprowadzana przez ustawodawcę reglamentacja nie może wykraczać poza kryteria wymienione w art. 22 in fine Konstytucji. W świetle tego ostatniego przepisu pod względem formalnym ewentualne ograniczenia wynikać mają z przepisu ustawy, zaś materialnie – znajdować muszą uzasadnienie w ważnym interesie publicznym. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykładając wspomniany przepis Traktatu, do ograniczeń swobody świadczenia usług zaliczył wszelkie środki, które zakazują korzystania z tej swobody, ograniczają ją lub zmniejszają jej atrakcyjność Za tego rodzaju ograniczenia Trybunał uznał m.in. przepisy krajowe, które choć wiążące powszechnie wszystkich bez wyjątku, mogą wywierać wpływ na swobodę świadczenia usług w innych państwach członkowskich. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że Trybunał nie traktuje omawianej swobody jako bezwzględnej. Przeciwnie w wyroku z 12 września 2013 r., C-475/11, w sprawie Konstantinides, EU:C:2013:542 Trybunał posłużył się swoistym testem proporcjonalności dla oceny tego, czy wprowadzone przez państwo członkowskie ograniczenia są dopuszczalne, czy też nie. Mianowicie przyjął, że zależy to od celu, stanowiącego powód ustanowienia owych ograniczeń i ocenił za nienaruszające art. 56 TFUE takie zachowanie ustawodawcy krajowego, który działa w interesie ogólnym, a środki reglamentacji są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny do jego osiągnięcia (punt 50 wyroku o sygn. akt C-475/11). Tak więc nie spełnia kryteriów wspomnianego wyżej testu proporcjonalności taki zakaz reklamy w prawie krajowym, który miałby charakter zupełny. W ocenie Sądu pierwszej instancji unormowanie art. 94a ust. 1 p.f. takiego zakazu reklamy nie ustanawia, bowiem dopuszcza informowanie o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Niemniej jednak zakaz reklamy apteki traktować należy jako zasadę, a wprowadzone od niego odstępstwa – jako wyjątki. Prowadzący aptekę może zatem jedynie informować, a więc kierować neutralny przekaz o godzinach pracy i lokalizacji apteki. WSA zaznaczył, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest możliwości potraktowania wielkoformatowego baneru reklamowego za przekaz wyłącznie informacyjny, o charakterze neutralnym. Z uwagi na swój rozmiar i agresywną kolorystykę pełni on również funkcję marketingową. Jego zadaniem jest niewątpliwie spowodowanie, by konsumenci spoza bliskiego otoczenia apteki dowiedzieli się o jej funkcjonowaniu i zadecydowali o nabyciu produktów leczniczych właśnie w tej placówce. Baner, z uwagi na swój rozmiar, adresowany jest więc zarówno do przechodniów, jak i do osób znajdujących się w większym oddaleniu od apteki. Celem posadowienia takiego właśnie baneru reklamowego jest pozyskanie jak największej liczby potencjalnych klientów apteki. Temu samemu celowi służy umieszczenie na tymże banerze reklamowym wyeksponowanej nazwy i logo apteki G. Należy zauważyć, że treść baneru poprzez umieszczenie w nim dobrze widocznej strzałki, podaje, w jaki sposób do wskazanej lokalizacji się dostać. Wykracza zatem poza dopuszczoną ustawą informację o lokalizacji. Reasumując, zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza z uwagi na posłużenie się wielkogabarytowym banerem reklamowym, funkcja marketingowa góruje nad, niewątpliwie również występującą, funkcją informacyjną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 94a ust. 1 p.f. wynika, że pojęcie reklamy aptek, której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, ustawodawca potraktował szeroko. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, lecz również faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej i nie zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż uznał, że decyzja TSUE w kwestii podniesionej w tym wniosku nie jest niezbędna do wydania niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, by art. 56 TFUE oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 2000/31A/VE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów w prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) należało interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu w postaci art. 94a ust. 1 p.f., które w celu ochrony zdrowia publicznego nakłada całkowity zakaz reklamy aptek i ich działalności. Unormowania powyższej Dyrektywy mają na celu umożliwienie swobodnego przepływu usług społeczeństwa informacyjnego między Państwami Członkowskimi. Jak przewiduje przywoływany przez skarżącą art. 8 ust. 1 ww. Dyrektywy, Państwa Członkowskie zapewniają, żeby używanie informacji handlowych, które są częścią lub stanowią usługę społeczeństwa informacyjnego świadczoną przez przedstawiciela zawodu regulowanego, było dozwolone pod warunkiem zgodności z zasadami wykonywania zawodu, dotyczącymi w szczególności niezależności, godności i prestiżu zawodu, tajemnicy zawodowej i rzetelności wobec klientów i innych przedstawicieli zawodu. Jak z tego wynika, granicę swobody w używaniu informacji handlowych wyznaczają normy prawne dotyczące deontologii właściwej dla danej branży, w przypadku niniejszej sprawy - branży farmaceutycznej. W ocenie Sądu, do takich norm mających silne zabarwienie deontologiczne, związane z etyką wykonywania zawodu farmaceuty, należy przepis art. 94a przewidujący praktycznie całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Reklama prowadzona przez apteki poddana jest także branżowemu kodeksowi etycznemu – Kodeksowi Etyki Aptekarza, uchwalonemu na Nadzwyczajnym Krajowym Zjeździe Aptekarzy w Lublinie w dniu 25 kwietnia 1993 r. 950 Zgodnie z art. 31 Kodeksu Etyki Aptekarza, aptekarz wystrzega się prowadzenia reklamy lub uczestnictwa w promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami. Musi ponadto przestrzegać zasad uczciwej konkurencji w zakresie prowadzonej przez siebie działalności. Naruszenie tych zasad może skutkować wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przez odpowiednią izbę aptekarską. Tak więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera wad, o których mowa w skardze ani innych, które Sąd miałby obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu. Przy jej wydawaniu nie naruszono w szczególności przywoływanych w skardze art. 6, 7, 7a, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób należyty, materiał zgromadzony w oceniony w sposób nie budzący wątpliwości co do zgodności ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia z prawdą obiektywną. Zdaniem Sądu, konkluzja, czy intencją była przewaga warstwy informacyjnej nad reklamową, należała nie do sfery ustaleń faktycznych, lecz jej oceny na tle konkretnie ustalonego całego stanu faktycznego sprawy. Nie doszło zatem do niedopuszczalnego tłumaczenia wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony. Z obowiązku dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie organ wywiązał się należycie, nie wykraczając poza dozwolony zakres swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak i wywody prawne znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypełniając wymogi zakreślone w art. 107 § 3 k.p.a. Relewantny w sprawie przepis prawnomaterialny - art. 94a p.f. – został w konsekwencji zastosowany w sposób prawidłowy. Wykładnia tego przepisu, dokonana przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, koreluje z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych obydwu instancji. Reasumując WSA stwierdził, że nie sposób podzielić stanowisko skarżącej, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 42 Konstytucji RP (zasady nullum crimen sine lege), albowiem, jak zostało wyżej wywiedziono – doszło do sankcjonowanego wykroczenia poza dozwolony ustawowo wyjątek od niewątpliwie restrykcyjnego zakazu reklamy aptek, przewidzianego w art. 94a p.f. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów Inspekcji Farmaceutycznej i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sad Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym odpowie na pytanie, czy art. 56 TFUE oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu w postaci art. 94a ust. 1 p.f. rozpatrywanemu w postępowaniu głównym, które rzekomo w celu ochrony zdrowia publicznego nakłada całkowity zakaz reklamy aptek i ich działalności? I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dalej: "Prawo farmaceutyczne" lub "p.f.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące ograniczaniem swobody działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny, poprzez uznanie, że podawanie przez Spółkę informacji o lokalizacji apteki stanowi zakazaną prawem reklamę apteki w sytuacji, gdy zakaz reklamy obejmujący informację o lokalizacji nie jest koniecznym, a nawet zasadnym środkiem dla ochrony konstytucyjnej wartości zdrowia publicznego: 2. art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE. C Nr 326, str. 47, dalej: "TFUE") poprzez jego niezastosowanie, skutkujące ograniczeniem traktatowej wolności przepływu usług w sposób nieproporcjonalny, poprzez uznanie, że podawanie przez Spółkę informacji o lokalizacji apteki stanowi zakazaną prawem reklamę apteki w sytuacji, gdy zakaz reklamy obejmujący informację o lokalizacji nie jest koniecznym, zasadnym ani proporcjonalnym środkiem dla ochrony traktatowej wartości zdrowia publicznego: 3. art. 94a ust. 1 p.f. przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, polegającą na: a) uznaniu, że dla kwalifikacji danego przekazu jako informacyjnego konieczne jest, aby miał on charakter wyłącznie informacyjny, podczas gdy dla kwalifikacji danego przekazu jako informacyjnego wystarczy, ażeby warstwa informacyjna przekazu dominowała nad jego warstwą reklamową: b) uznaniu wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu, że informacja o lokalizacji apteki może być jej reklamą i że w niniejszej sprawie taką reklamę stanowi z uwagi na formę przekazu, podczas gdy zdanie drugie art. 94a ust. 1 p.f. w sposób jednoznaczny rozstrzyga, że "Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego"; c) uznaniu za reklamę apteki komunikatu nieposiadającego cech reklamy (brak elementów perswazyjnych, mających na celu wywarcie wpływu na potencjalnego klienta), a ograniczonego jedynie do podania nazwy i lokalizacji apteki, tj. informacji, których podawanie zostało dopuszczone w art. 94a ust. 1 zd. 2 p.f.; d) uznaniu, iż do kwalifikacji danego komunikatu jako reklamy wystarczające jest posłużenie się tablicą informacyjną ("formą charakterystyczną dla reklam"), mimo umieszczenia na nim treści, która nie ma charakteru reklamowego oraz jest prawnie dopuszczonym komunikatem o lokalizacji apteki; co skutkowało uznaniem prowadzonych przez Spółkę działań informacyjnych, polegających na podaniu do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji apteki, za jej reklamę; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez niewłaściwe skontrolowanie działalności organów Inspekcji Farmaceutycznej i nieuchylenie przez Sąd I instancji decyzji wydanych przez te organy z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 § 1 k.p.a. polegającym na: a) dowolnym, błędnym i niepopartym jakimikolwiek dowodami ustaleniu, że warstwa reklamowa przekazu dotyczącego lokalizacji apteki dominowała nad warstwą informacyjną podczas gdy przekaz ten nie zawierał jakichkolwiek treści reklamowych (brak elementów perswazyjnych, mających na celu wywarcie wpływu na potencjalnego klienta): b) dowolnym, błędnym i niepopartym jakimikolwiek dowodami ustaleniu, że intencją (celem) Spółki było zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu towarów i skorzystania z usług apteki, a nie informowanie o jej lokalizacji, mimo że prezentowana przez Spółkę na tablicy informacyjnej treść była ograniczona wyłącznie do takiego dozwolonego przekazu i nie zawiera żadnych elementów ocennych ani zachęty; c) odwróceniu ciężaru dowodowego poprzez wymaganie od strony postępowania administracyjnego, ażeby ta udowodniła, iż swoimi działaniami nie naruszyła normy zawartej w art. 94 ust. 1a p.f., podczas gdy to organ jest zobligowany do wykazania okoliczności uzasadniających zaistnienie zarzucanego działania; które to błędy doprowadziły do utrzymania w mocy wadliwej decyzji WIF i GIF, nakładającej na Spółkę obowiązek zapłaty kary pieniężnej w kwocie 2.000 zł za prowadzenie rzekomej reklamy apteki, polegającej na informowaniu o nazwie i lokalizacji apteki, która to działalność została dopuszczona w art. 94a ust. 1 zd. 2 p.f., jako niestanowiąca reklamy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. są wobec siebie komplementarne, zatem zostaną rozpatrzone łącznie. Istota sporu zakreślona zarzutami skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy działanie skarżącej polegające na umieszczeniu poza lokalem apteki tablicy – baneru, na której wskazano informacje o godzinach pracy apteki, jej lokalizacji (w formie umieszczonej strzałki), logotyp Spółki, stanowi niedozwoloną reklamę apteki w myśl art. 94a ust. 1 P.f., a w konsekwencji czy organ był uprawniony do wymierzenia skarżącej kary administracyjnej. Jak wskazuje ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, art. 94a ust. 1 P.f. wprowadza bezwzględny zakaz prowadzenia reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Jednakże w art. 94a ust. 1 zdanie drugie tej ustawy znajduje się wyłączenie z zakresu zabronionej reklamy apteki - reklamy apteki nie stanowi jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie definiują wprost pojęcia reklamy apteki. Potrzeba szerokiego rozumienia reklamy aptek wywodzona jest m.in. z konieczności zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, a w szczególności ograniczenia nadmiernego i nieuzasadnionego korzystania z produktów leczniczych. W orzecznictwie podnosi się, że wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu reklamy aptek oraz ich działalności motywowane było potrzebą ograniczenia perswazyjnej funkcji reklamy właśnie z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego. Zwłaszcza, że może ona doznać uszczerbku właśnie ze względu na aż nadto obecną i sugestywną reklamę zarówno leków – które nie są zwykłym towarem rynkowym, a obrót nimi jest i musi być reglamentowany przez państwo – jak i aptek, to jest miejsc w których leki są oferowane do sprzedaży, co przekłada się na zwiększenie ich dostępności (zob. wyroki NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 550/15 oraz z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 778/21). Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1737/16; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5143/16; 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13). Podobnie reklamę zdefiniowano w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. Urz. UE L z 2006 r., Nr 376, s. 21), w którym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Sąd Najwyższy w wyroku z 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07, stwierdził z kolei, że przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na uwadze, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru – taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że reklamą działalności apteki może być każde działanie zmierzające do zwiększenia sprzedaży. Reklama może przy tym przyjmować różne formy, w szczególności: haseł, sloganów, spotów TV, ulotek, billboardów, folderów, czy też gazetek, programów lojalnościowych itp. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji co prawda zauważył, że ustawodawca w art. 94a ust. 1 zdanie drugie ustawy Prawo farmaceutyczne ustanowił wyłączenie z zakresu zabronionej reklamy apteki, jednak, nieprawidłowo uznał, że podawanie w opisany powyżej sposób informacji o lokalizacji i godzinach pracy aptek narusza zakaz reklamy. Tymczasem omawiany przepis wprost wskazuje, że informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego nie stanowi reklamy. Oznacza to, że jeśli treść informacji ogranicza się jedynie do lokalizacji i godzin pracy apteki, wówczas nie mamy do czynienia z zabronioną reklamą apteki (por. wyroki NSA z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3613/17, 2 września 2021 r., sygn. akt II GSK 443/21, 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 778/21, 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2478/21, 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1343/18). Za dopuszczalną formę informowania o lokalizacji można też uznać jej wskazanie poprzez użycie "strzałki", jeżeli faktycznie wskazuje ona na lokal apteki. Teoretycznie, podanie informacji o nazwie i lokalizacji oraz godzinach pracy apteki może stanowić działanie mieszczące się w pojęciu reklamy, pojmowanej jako każde działanie, mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług i mogące być w taki sposób odbierane przez adresatów, jednakże z mocy powołanego przepisu informacja ta została wyłączona z zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych. Warunkiem skuteczności takiego wyłączenia, jest to, aby informacja ta w swojej warstwie treściowej nie wyszła poza wskazanie lokalizacji i godzin pracy apteki lub punktu aptecznego. We wskazanym wyżej przepisie ustawy mowa jest expressis verbis o lokalizacji oraz godzinach pracy apteki, stąd oczywiste jest, że nazwa apteki czy logotyp stanowią zwykle konieczny element informacji o jej lokalizacji i godzinach pracy, szczególnie, jeżeli nie jest to informacja zamieszczona na lokalu apteki. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że tego rodzaju informacje umieszczone na analizowanym banerze – stanowią niedozwoloną prawem reklamę apteki. Analiza i wykładnia omawianego przepisu prowadzi do konstatacji, że nie ma znaczenia sposób prezentacji nazwy apteki, tj. czy zostanie zamieszczona w formie logotypu czy literalnie zapisanej nazwy - wraz z podaniem lokalizacji i godzin pracy apteki. Działanie tego rodzaju nie jest zabronione. Podobnie również użyta szata graficzna baneru, na której dokonano oznaczenia lokalizacji za pomocą strzałki kierunkowej czy zastosowana kolorystyka nie stanowią naruszenia zakazu reklamy aptek. Ustawodawca nie określił formy dopuszczalnej informacji, jej wyglądu, miejsca i czasu jej rozpowszechniania. Nie określił także, że ze względu na zawarte intencje już tylko sama informacja o godzinach pracy apteki czy jej lokalizacji może stanowić zakazaną reklamę. Umieszczony baner obrazuje dokładne położenie apteki w sposób dozwolony, zawierający opisane wyżej dopuszczalne elementy. Biorąc powyższe rozważania oraz wskazane w orzecznictwie poglądy, NSA uznał, że analizowana działalność Spółki w wyżej opisanym zakresie nie stanowiła objętej zakazem reklamy aptek. Nie ma przy tym znaczenia, że informacja o lokalizacji apteki może jednocześnie stanowić zachętę do zakupu w niej, ponieważ, co wcześniej nadmieniono, ustawodawca wyłączył w sposób kompletny – określoną zawartość informacyjną – z pojęcia niedozwolonej i karanej w drodze decyzji administracyjnej reklamy apteki i jej działalności. Poza oceną w takiej sytuacji są również takie okoliczności jak miejsce umieszczenia informacji, o której mowa w art. 94a ust. 1 zd. drugie P.f., zastosowana szata graficzna czy rozmiary lub ilość banerów. Nie sposób zatem uznać, że umieszczenie informacji zgodnej z literalnym brzmieniem przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, stanowi niedozwoloną reklamę. Nie sposób też traktować wyróżniającego się w stosunku do innych aptek sposobu informowania o lokalizacji i godzinach pracy apteki, jako typowego dla działań reklamowych. Przedmiotowy baner wskazuje na konkretną lokalizację, która nie musi być – w tym wypadku - literalnie zapisanym adresem. Tym samym należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że taka, jak zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 94a ust. 1 P.f. i stanowisko co jego zastosowania, naruszało art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skutkując ograniczaniem swobody działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz art. 56 TFUE prowadząc do ograniczania traktatowej wolności przepływu usług w sposób nieproporcjonalny. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec uznania, że będące przedmiotem analizy działanie Spółki nie nosiło znamion zakazanej reklamy w rozumieniu art. 94a ust. 1 P.f., a stanowiło dozwoloną prawem informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki, nie zaistniały przesłanki do nałożenia wymierzonej kary administracyjnej w określonej przez GIF wysokości, na podstawie art. 129b P.f. Zatem, z wyżej wskazanych powodów – wobec błędnej oceny co do naruszenia zakazu reklamy przez organy inspekcji farmaceutycznej w niniejszym przypadku i zaakceptowanie tego przez Sąd pierwszej instancji – konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku. Bezprzedmiotowy tym samym stał się wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, mający za cel zwalczenie stanowiska, zgodnie z którym informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki została uznana za niedozwoloną reklamę apteki. Jednocześnie, przyjmując że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę i w konsekwencji uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymującej w całości decyzję WIF, uchylenie również decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego uwzględniającej w swojej osnowie działanie Spółki i wymierzającej jej karę 2.000 zł za naruszenie przepisu art. 94a ust. 1 P.f., a w rezultacie – zasadne stało się umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyroki NSA z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, 14 października 2014 r. sygn. akt I OSK 530/14; 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 744/19). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty stwierdzi się brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu, na rzecz skarżącej Spółki, znajduje podstawę w przepisach art. 200, 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).