II GSK 2109/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1145/22 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/901/2022/9636/KS w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1145/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z 17 marca 2022 r. Prezydent Miasta Mysłowice – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") – wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia D.C. (dalej "skarżąca") do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B. W uzasadnieniu wskazał na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny z 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...], z którego wynika, że w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia przez skarżącą szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda. Następnie decyzją z 25 maja 2022 r. Prezydent Miasta Mysłowice uchylił swoją ostateczną decyzję z 13 grudnia 2016 r. w sprawie wydania skarżącej prawa jazdy kategorii AM, B1, B. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej "u.k.p." lub "ustawa o kierujących pojazdami") oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Prezydent Miasta Mysłowice powołał się na ww. wyrok Sądu Rejonowego w M. W wyroku tym Sąd karny uznał K.P., właściciela O. w M., za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, że będąc osobą uprawnioną do wystawienia dokumentów w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta poświadczył nieprawdę co do odbycia przez skarżącą zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, ukończenia przez skarżącą wewnętrznego egzaminu teoretycznego, a także nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie przedmiotowego postępowania, tj. fałsz dowodów, na której podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Organ stwierdził, że skarżąca nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii, a tym samym nie spełniła przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadniało odmowę wydania prawa jazdy danej kategorii. Decyzją z 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynikało, że dowód potwierdzający odbycie szkolenia przez skarżącą okazał się fałszywy, co przesądzono prawomocnym wyrokiem. Wobec tego decyzję z 13 grudnia 2016 r. należało uchylić i wydać nową z uwzględnieniem, że nie zostały spełnione przesłanki wydania prawa jazdy, ponieważ skarżąca nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania tego dokumentu. Fakt ten wynikał w prawomocnego wyroku sądu i był niewątpliwy i nie wymagał dalszego dowodzenia. Skargę na powyższą decyzję wywiodła skarżąca. Natomiast 13 lipca 2023 r. do Sądu pierwszej instancji wpłynęło drogą elektroniczną pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej "RPO"), który zgłosił swój udział w postepowaniu. WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzekające w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy, co wynikało z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny z 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...]. Z uwagi na brak dowodu odbycia przez skarżącą szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii, zasadna była odmowa wydania prawa jazdy kat. AM, B1 i B. Sąd I instancji rozważył również, czy zgodnie z zarzutem Rzecznika Praw Obywatelskich, zawartym w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2023 r., istnieje możliwość zastosowania w postępowaniu wznowieniowym art. 64 § 2 k.p.a. i wyraził w tym zakresie odmienną niż Rzecznik ocenę prawną. Sąd uznał również, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Powołanie się przez organ na art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W konsekwencji zastosowanie tej regulacji jest wyłączone, gdy organ nadał bieg podaniu i przystąpił do jego merytorycznego rozpoznania. Na etapie gdy już toczy się postępowanie administracyjne, nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Przepis ten nie może być też stosowany na etapie uzupełniania materiały dowodowego w sprawie, gdyż ten etap wkracza już w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył RPO, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po wszczęciu postępowania w sprawie wydania prawa jazdy nie jest dopuszczalne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia stwierdzonych braków w dokumentacji; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której była ona uzasadniona, albowiem kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana przedwcześnie, a jej wydanie, w świetle przywołanych zasad ogólnych i zgodnie z § 10 przywołanego rozporządzenia, powinno zostać poprzedzone wezwaniem do wylegitymowania się przez skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnieniem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Argumentację na poparcie zarzutów Rzecznik przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w zw. z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów, na co wskazuje ich uzasadnienie, sprowadza się do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że w postępowaniu wznowieniowym powinien być zastosowany art. 64 § 2 k.p.a., a zatem organ powinien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, tzn. do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej odbycie szkolenia w wymaganym prawem zakresie, tj. umożliwić skarżącej wykazanie, że została spełniona przesłanka do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu przez organ administracji. Przepis ten jest ukierunkowany na wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego, gdy obok żądania skierowanego do organu administracji publicznej strona obowiązana jest na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego do dołączenia do danego podania (żądania, wniosku) dodatkowych dokumentów czy wynikających z nich wymogów. Jeżeli strona uzupełni we wskazanym terminie występujące braki jej podania (żądania, wniosku) skierowanego do organu administracji – to przyjmuje się, że żądanie to zostało złożone w sposób prawidłowy. W przypadku niewywiązania się przez stronę z obowiązku uzupełnienia braków podania, pozostawia się wniosek bez rozpoznania. W postępowaniu wznowieniowym brak jest możliwości jego zakończenia w tej formie. Ponadto przedmiotem uzupełnienia podania – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – mogą być tylko braki o charakterze formalnym. Natomiast w tym trybie nie mogą podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści (zob. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2036/20). Takim elementem jest wymóg legitymowania się przez skarżącą zaświadczeniem, potwierdzającym odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1, B. Brak takiego zaświadczenia nie może być uznany za brak formalny, gdyż jest to element warunkujący możliwość przystąpienia do egzaminu państwowego na prawo jazdy – stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. W tym miejscu przypomnieć należy, że źródłem uprawnień do kierowania pojazdami jest decyzja wydawana przez właściwy organ po ustaleniu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane przez prawo, w tym m.in. odbycie wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem stosowne zaświadczenie o ukończeniu szkolenia (art. 27 ust. 4). Zaświadczenie takie jest warunkiem wydania prawa jazdy. Ponadto instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się w istocie do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle prowadzenia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21). Zatem i z tego powodu niedopuszczalne byłoby zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej odbycie szkolenia w wymaganym prawem zakresie, gdyż konieczność przedstawienia przez skarżącą zaświadczenia potwierdzającego odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii AM, B1 i B, należy do merytorycznej oceny okoliczności w postępowaniu o wydanie prawa jazdy. Wobec tego NSA uznał, że nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe. Powyższa okoliczność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny z 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd orzekł, że K.P, właściciel O. w M., w zaświadczeniu o ukończeniu przez skarżącą kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Zatem kandydatka na kierowcę nie odbyła wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończyła wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbyła wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Wyrok ten jest wiążący dla sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" określonym w art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego. Nie można w tej sytuacji wykazywać innymi dowodami, że okoliczności stwierdzone wspomnianym wyrokiem skazującym nie miały miejsca albo że nie polegały na prawdzie bądź przedstawiały się inaczej (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2310/21). Przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. wyrok NSA dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13). Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie było możliwości prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do obalenia ustaleń Sądu Rejonowego w M. w zakresie stwierdzonego w postępowaniu karnym czynu karalnego, opisanego w wyroku karnym w sprawie sygn. akt [...]. W sprawie nie mógł również mieć znaczenia fakt, że wyrok ten dotyczy właściciela ośrodka szkolenia kierowców, a nie samej skarżącej, skoro dokument, którym legitymowała się skarżąca, uzyskując pozytywną dla siebie decyzję w sprawie wydania prawa jazdy kat. AM, B1 i B, poświadczał nieprawdę co do okoliczności istotnych w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem na rzecz skarżącej takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 751/22). W tym kontekście trzeba podnieść, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 10 ust. 1 u.k.p.), jest kumulatywne ziszczenie się pozytywnych przesłanek jej podjęcia określonych w art. 11 u.k.p., w tym m.in., odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p. W sytuacji zatem, gdy ustalono w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu karnego, że wymienione zaświadczenie o odbyciu szkolenia przez skarżącą nie jest prawdziwe, to nie można uznać, że spełnione zostały wszystkie warunki do wydania prawa jazdy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2575/17). Natomiast możliwość dalszego korzystania z wydanego na podstawie fałszywego zaświadczenia uprawnienia do kierowania pojazdami, nie może być sanowana przez upływ czasu, skoro zaświadczenie, które przecież powinno odpowiadać prawdzie – jest koniecznym warunkiem wydania prawa jazdy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że jakkolwiek uchylenie uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania, ingeruje w prawa nabyte skarżącej, to jednak bez uszczerbku dla standardu konstytucyjnego, albowiem zgodnie z nim ochronie podlegają prawa słusznie nabyte, nie zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem, co wobec przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy odnieść do nabycia uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii w oparciu o fałszywe zaświadczenie o odbyciu szkolenia. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.