II GSK 201/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Po 32/22 o odrzuceniu skargi A. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA"), postanowieniem z 20 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Po 32/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę A. J. (dalej zwanej "skarżącą") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej zwanego "SKO") w przedmiocie odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 20 września 2021 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o wymierzenie, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376; dalej zwanej "u.d.p"), kary pieniężnej w związku z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego [...] stanowiącej drogę wojewódzką poprzez zajęcie pasa drogowego pod pojemnik pod bioodpady o powierzchni 1,00 m2. Decyzją z 12 listopada 2021 r., nr UZ.K1.413.NOWA.3.2021, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu nałożył na skarżąca karę pieniężną w wysokości 2 230 zł. Od opisanej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, na adres poczty elektronicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pismem z 4 kwietnia 2022 r., nr SKO.D.4031.474.2021, poinformowało skarżącą o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Pismem z 13 maja 2022 r. skarżąca wniosła skargę na pismo SKO w Poznaniu z 4 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, względnie odrzucenie skargi. Zarządzeniem z 26 września 2022 r. Sąd wezwał skarżącą do wykazania, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, że zgodnie z art. 37 § 1 – 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "k.p.a."), przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność SKO w rozpoznawaniu odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego – wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pod rygorem rozpoznania skargi na podstawie akt sprawy. W odpowiedzi, pismem z 30 września 2022 r., skarżąca poinformowała, że nie wnosiła żadnego ponaglenia. Zaskarżonym postanowieniem z 20 października 2022 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, uznając, że skargę w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez skarżącą na adres poczty elektronicznej SKO. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżąca nie wyczerpała toku prawnego przewidzianego w procedurze administracyjnej, a mianowicie nie poprzedziła skargi ponagleniem. Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła postanowieniu WSA z 20 października 2022 r. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie odwołania z podpisem a tym samym poprzez błędne uznanie organu, iż brak podpisu pod odwołaniem wniesionym drogą email nie jest brakiem formalnym i nie można go usunąć; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchyienie decyzji, w której organ odwoławczy nie wezwał skarżącej do podpisania złożonego odwołania uznając, iż skarżąca dopełniła wszystkich formalności związanych z prawidłowym wniesieniem odwołania; 3. art. 63 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia braków formalnych, organ I instancji uznał za skuteczną czynność skarżącej, nie wezwał jej do przedłożenia podpisu pod odwołaniem, a zatem w sytuacji gdy nie było podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania; 4. art. 58 § 1 pkt 6 i § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przedmiotowego przepisu i uznanie, iż złożona przez skarżącą skarga jest skargą na bezczynność SKO w rozpoznaniu odwołania podczas gdy skarżąca w terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, a złożona przez nią skarga dotyczyła merytorycznego orzeczenia organu II instancji; 5. art. 9 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek informowania skarżącej o przysługujących jej prawach, o sposobie i możliwości zaskarżenia wydanego orzeczenia, o dalszym toku postępowania; 6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, polegające na uznaniu przez organ I instancji, iż złożone odwołanie spełnia wszystkie wymagania i przekazaniu go do organu II instancji, który dokonał odmiennych ustaleń i uznał, iż odwołanie nie spełnia wszystkich wymogów, a tym samym sprawa podlega pozostawieniu bez rozpoznania, bez wezwania skarżącej do uzupełnienia braków, które mogły zostać uzupełnione oraz przy jednoczesnym przyjęciu, iż złożona przez skarżącą skarga jest skargą do WSA podczas gdy winna zostać uznana przez organ za ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie, a nie uznana za skargę do WSA, czym jednocześnie organ naruszył zasadę falsa demonstratio non noce; 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez wydawanie wzajemnie sprzecznych orzeczeń przez organy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; treść uchwały jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko postanowieniu WSA w Poznaniu, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę A. J. ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia w sprawie bezczynności organu w załatwieniu jej odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Poznania, nakładającej na skarżącą karę za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej skarżąca kwestionuje to stanowisko, wskazując, że złożona przez nią skarga dotyczyła merytorycznego orzeczenia organu II Instancji (SKO) i nie stanowiła skargi na bezczynność, a Sąd wbrew treści pisma skarżącej nadał mu inne znaczenie. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przypomnieć należy, że decyzją z 12 listopada 2021 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu nałożył na skarżącą karę pieniężną. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie na adres poczty elektronicznej SKO w Poznaniu. SKO pismem z 4 kwietnia 2022 r. poinformowało skarżącą, iż zgodnie z treścią art. 63 § 1 k.p.a. podania, w tym odwołania można skutecznie wnosić drogą elektroniczną jedynie na adres do doręczeń elektronicznych organu I Instancji, a więc tylko za pośrednictwem e – PUAP, w przeciwny wypadku odwołanie niewniesione drogą mailową przez e – PUAP, a za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej – pozostawia się bez rozpoznania. W związku z otrzymaniem tego pisma skarżąca wniosła do WSA skargę oznaczoną jako "skarga na orzeczenie SKO w Poznaniu z 4 kwietnia 2022 r. (...) pozostawiające moje odwołanie bez rozpoznania". Ze skargi wynika, że skarżąca – wbrew temu co twierdzi w skardze kasacyjnej – zdaje sobie sprawę, czego dotyczy ww. pismo SKO i że nie stanowi ono decyzji czy postanowienia. Nie jest też prawdą, że organ w odpowiedzi na skargę potwierdził, że pismo to jest decyzją. W tym miejscu należy zauważyć, że aczkolwiek charakter czynności pozostawienia podania bez rozpoznania budził pewne rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, to obecnie przyjmuje się jednolicie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga decyzji – jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, polegającą na stwierdzeniu, że podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) zawiera wadę, która nie została usunięta. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała SN (7) z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12; uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zakwalifikował wniesioną przez A. J. skargę jako skargę na bezczynność organu w załatwieniu jej odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji obciążającej ją karą pieniężną. Skarżąca nie kwestionuje, że skarga na bezczynność powinna zostać poprzedzona ponagleniem, którego nie dopełniła, zatem ze względów wyżej omówionych zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Wobec tego natomiast, że sprawa bezczynności organu – a tym samym tego, czy jego działania związane z wniesionym przez skarżącą odwołaniem były zgodne z prawem – nie podlegała rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji, gdyż skarga została odrzucona, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. (zarzuty z pkt. 1, 3, 5, 8 i 9 petitum skargi kasacyjnej). Zauważyć też trzeba, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w sytuacji rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do rekonstrukcji tych zarzutów, poprzez połączenie wymienionych przepisów kpa z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, samodzielnie przez NSA Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.