II GSK 1913/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. S.A. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 37/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. P. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 24 października 2024 r., nr DRR-WLKD.731.11.2024.4.RT w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 30 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 37/25, odrzucił skargę D. P. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 24 października 2024 r., nr DRR-WLKD.731.11.2024.4.RT w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej oraz zwrócił uiszczony wpis w kwocie 200 zł. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Spółka D. P. S.A. w Z. (dalej: "spółka") zawnioskowała o doręczenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "organ") w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat dostępu do infrastruktury PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na rozkład jazdy pociągów za lata 2006 - 2007. 2. Organ, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 24 października 2024 r., nr DRR- WLKD.731.11.2024.4.RT poinformował spółkę, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") obowiązek doręczenia decyzji kończącej postępowanie ma zastosowanie jedynie wobec stron postępowania administracyjnego i podmiotów na prawach strony. W sprawach zakończonych decyzjami, których doręczenia domagała się skarżąca spółka nie była ona stroną prowadzonych postępowań, zatem wniosek był bezzasadny. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 30 maja 2025 r., odrzucił skargę D. P. S.A. w Z. na ww. pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 24 października 2024 r. 4. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo nie mieści się we wskazanym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z póżn. zm., dalej: "p.p.s.a") katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Po pierwsze, nie ma ono władczego charakteru — nie nakłada na spółkę żadnego obowiązku ani uprawnienia. Po drugie, nie zostało wydane w indywidulanej sprawie spółki. Spółka nie była stroną postępowania, które zostało zakończone decyzją, o doręczenie której wnosiła. Ponadto, pismo to nie ma publicznoprawnego charakteru ani nie dotyczy uprawnienia (obowiązków) wynikających z przepisów prawa. 5. Wobec powyższych uwag, przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. 6. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniosła D. P. S.A. w Z., zaskarżając je w całości. Jednocześnie spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi spółki z uwagi na niedopuszczalność skargi oraz twierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana przez spółkę mieści się w kognicji sądu administracyjnego, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że akt organu nie stanowi aktu w rozumieniu przywołanej regulacji, lecz stanowi wyłącznie informację w sytuacji, gdy akt spełnia kryteria uznania go za objęty zakresem zastosowania przywołanej regulacji, bo ma charakter władczy, został podjęty w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, a zatem korzysta z ochrony prawnej, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 30, w szczególności ust. 2 lit. d) i e) oraz ust. 3 i ust. 6 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa; b) art. 56, ust. 1 lit. d) i e), ust. 2, ust. 6, ust. 8 oraz ust. 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego; w odniesieniu do lit. a oraz b powyżej poprzez ich błędną wykładnię, ignorującą wykładnię wynikającą z wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10; z 7 marca 2024 r. w sprawie C-582/22; z 8 lipca 2021 r. w sprawie C-120/20; z 24 lutego 2022 r. w sprawie C-563/20 i w konsekwencji niezastosowanie, w wyniku czego WSA uznał za uzasadnioną bezprawną odmowę doręczenia decyzji administracyjnej spółce przez organ, co uniemożliwia spółce skorzystanie z uprawnienia przyznanego na mocy dyrektyw unijnych, zgodnie z wykładnią przyjętą także przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 kwietnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II CSKP 6/22. 7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o: 1) oddalenie w całości skargi kasacyjnej spółki, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw; 2) zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. 3. Na wstępie należy zaznaczyć, że zakres właściwości sądów administracyjnych uregulowany został w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z § 2 pkt 4 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z póżn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 4. Dokonując oceny wniesionej przez spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodne z prawem. 5. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na tym, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że pismo organu nie podpada pod dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także bezpodstawnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zaskarżone pismo organu nie ma władczego charakteru ani nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej spółki. W rzeczywistości przedmiotowe pismo ma jedynie charakter informacyjny, a nie decyzyjny (por. np. postanowienie NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, CBOSA, postanowienie NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 731/23, CBOSA). Powyższe sprawia, że pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd I instancji, z akt sprawy wynika, że wszystkie decyzje dotyczące zatwierdzenia stawek jednostkowych dostępu do infrastruktury PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. za okres od 2004 r. do 2017 r. zostały opublikowane w wersji jawnej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Transportu Kolejowego, co oznacza, że skarżąca spółka mogła zapoznać się z treścią decyzji, o której doręczenie wnioskowała. Wobec tego, ewentualnym trybem dostępu do tych dokumentów byłby w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), a nie skarga na akt lub czynność w rozumieniu p.p.s.a. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasadne. 6. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego unijnego, tj. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 30 dyrektywy 2001/14/WE oraz art. 56 dyrektywy 2012/34/UE w świetle wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że badanie tych dyrektyw nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Pismo organu, nawet jeśli dotyczy sfery regulowanej prawem Unii Europejskiej, nie staje się przez to aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet, jeśli prawo unijne przewiduje standardy dostępu do informacji o infrastrukturze kolejowej, nie przesądza to jeszcze o automatycznym prawie do doręczenia decyzji wydanych w cudzych postępowaniach, w których skarżąca spółka nie była ani stroną skarżącą, ani nawet uczestnikiem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1980/19, CBOSA). W konsekwencji, skarga kasacyjna została również w zakresie tego zarzutu uznana za bezzasadną. 7. Skarga kasacyjna D. P. S.A. w Z. powinna zostać zatem oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał skargę za niedopuszczalną wskazując, że Pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego nie stanowi aktu ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty oparte na dyrektywach unijnych i orzeczeniach TSUE nie zmieniają charakteru tego pisma i nie tworzą samodzielnej podstawy do zaskarżenia w trybie sądowoadministracyjnym. 8. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. 9. Odnosząc się do zamieszczonych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należało, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają bowiem zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).