II GSK 1828/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S.A. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 36/25 w sprawie ze skargi D. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 24 października 2024 r. nr DRR-WLKD.731.10.2024.6.RT w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 36/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę D. S.A. w Z. (dalej: skarżąca, spółka) na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: organ, Prezes) z dnia 24 października 2024 r. nr DRR-WLKD.731.10.2024.6.RT (dalej: pismo) w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, iż spółka w dniu 27 sierpnia 2024 r. złożyła do organu wniosek dotyczący doręczenia jej decyzji Prezesa z dnia 4 lutego 2009 r., nr TRM-9110-02/09, wraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją Prezesa z 30 stycznia 2009 r., nr TRM-9110-01/09, oraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją Prezesa z 10 kwietnia 2008 r., nr TRM-9110-09/08, w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat dostępu do infrastruktury P. S.A. na rozkład jazdy pociągów [...], wraz z uzasadnieniem, w celu umożliwienia spółce realizacji jej prawa do odwołania się od decyzji. W wyniku złożonego przez skarżącą wniosku organ pismem z dnia 24 października 2024 r. poinformował spółkę, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) obowiązek doręczenia decyzji kończącej postępowanie ma zastosowanie jedynie wobec stron postępowania administracyjnego i podmiotów na prawach strony. Wskazano, że w sprawach zakończonych decyzjami, których doręczenia domagała się skarżąca, nie była ona stroną prowadzonych postępowań, a zatem wniosek był bezzasadny. WSA uzasadniając odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska spółki jakoby zaskarżone pismo stanowiło akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i podkreślił, że – zdaniem Sądu – zaskarżone pismo stanowi w istocie informację w zakresie nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku doręczania decyzji administracyjnej po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a także wyjaśnienia dotyczące publikacji, m.in. wnioskowanej decyzji. Sąd wskazał również, że zaskarżone pismo nie ma władczego ani publicznoprawnego charakteru, nie zostało wydane w indywidualnej sprawie spółki, a także nie dotyczy uprawnień (obowiązków) wynikających z przepisu prawa. Wobec tego Sąd I instancji odrzucił skargę spółki. II Skarżąca wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi spółki na akt organu z uwagi na niedopuszczalność skargi oraz twierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądownictwa administracyjnego, w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana przez spółkę mieści się w kognicji sądu administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, że akt organu nie stanowi aktu w rozumieniu przywołanej regulacji, lecz stanowi wyłącznie informację w sytuacji, gdy akt spełnia kryteria uznania go za objęty zakresem zastosowania przywołanej regulacji, bo ma charakter władczy, został podjęty w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, zatem korzysta z ochrony prawnej, które to popełnione naruszenie popełnione przez WSA miało istotny wynik na wpływ sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 30, w szczególności ust. 2 lit. d) i e) oraz ust. 3 i ust. 6 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. UE. L. z 2001 r. Nr 75, str. 29 ze zm.; dalej: dyrektywa 2001/14/WE); b) art. 56 ust. 1 lit. d) i e), ust. 2, ust. 6, ust. 8 oraz ust. 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/EU z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 343, str. 32 ze zm.; dalej: dyrektywa 2012/34/EU); w odniesieniu do lit. a oraz b powyżej poprzez: i) błędną wykładnię ignorującą ustalenia z następujących wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z: 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10; 7 marca 2024 w sprawie C-582/22; z 8 lipca w sprawie C-120/20; z 24 lutego 2022 r. w sprawie C-563/20 i w konsekwencji: ii) niezastosowanie, w wyniku czego WSA uznał za uzasadnioną bezprawną odmowę doręczenia decyzji administracyjnej spółce przez organ, co uniemożliwiło spółce skorzystanie z uprawnienia przyznanego na mocy dyrektywy 2001/14/WE oraz dyrektywy 2012/34/EU, zgodnie z wykładnią przyjętą przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II CSKP 6/22. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw, zasądzenie od spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania polegającego na bezpodstawnym odrzuceniu skargi z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić jego niezasadność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo bowiem Sąd I instancji wskazał, że sporne pismo nie ma charakteru władczego i nie kształtuje sytuacji prawnej spółki. Ma ono jedynie wymiar informacyjny, nie decyzyjny. Tym samym Sąd I instancji słusznie ocenił, że pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warto również wskazać na okoliczność podniesioną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, czyli fakt, iż wszystkie decyzje dotyczące zatwierdzenia stawek jednostkowych dostępu do infrastruktury P. S.A. za okres od 2004 r. do 2017 r. zostały opublikowane w wersji jawnej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Transportu Kolejowego. Oznacza to, że skarżąca mogła zapoznać się z treścią decyzji, o której doręczenie wnioskowała. Konsekwentnie, ewentualnym trybem dostępu do tych dokumentów byłby w przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 902), a nie skarga na akt lub czynność w rozumieniu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny drugiego z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego unijnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 30 dyrektywy 2001/14/WE oraz art. 56 dyrektywy 2012/34/UE w świetle wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że badanie tych dyrektyw nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Pismo organu, nawet jeśli dotyczy sfery regulowanej prawem Unii Europejskiej, nie staje się przez to aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet, jeśli prawo unijne przewiduje standardy dostępu do informacji o infrastrukturze kolejowej, nie przesądza to jeszcze o automatycznym prawie do doręczenia decyzji wydanych w cudzych postępowaniach, w których spółka nie była ani stroną, ani nawet uczestnikiem. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę spółki jako niedopuszczalną wskazując, że pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 24 października 2024 r. nie stanowi aktu czy czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.