II GSK 1826/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S.A. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 34/25 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi D. S.A. w Z. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 24 października 2024 r. nr DRR-WLKD.731.8.2024.8.RT w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 maja 2025r., sygn. akt VI SA/Wa 34/25 odrzucił skargę D. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: Spółka, Skarżąca) na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) z 24 października 2024 r. w przedmiocie odmowy doręczenia Spółce decyzji Prezesa UTK wraz z uzasadnieniem z: 1) 24 lutego 2006 r. nr TRL/01/06 wraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją z 18 lipca 2005 r. nr TRL/15/05, 2) 14 grudnia 2005 r. nr TRL/20/05 wraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją z 10 czerwca 2005 r. nr TRL/8/05, 3) z 28 września 2005 r. nr TRL/18/05, w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej P. S.A. na rozkład jazdy 2006 r. oraz zwrócił Spółce ze środków budżetowych WSA uiszczony przez nią wpis sądowy. Chociaż Spółka zaskarżone pismo Prezesa UTK określała jako akt, to Sąd nie podzielił jej stanowiska. Stwierdził, że pismo to nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Uznał, że jest pismem, w którym organ ustosunkował się do wniosku Spółki z 27 sierpnia 2024 r. o udostępnienie decyzji w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej P. S.A. (dalej: P.) i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów za rok 2006. Zawierało informację odnośnie do nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku doręczania decyzji administracyjnej po przeprowadzonym postępowaniu, a także wyjaśnienia dotyczące publikacji, m.in. wnioskowanych decyzji. Organ, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) - jej art. 109 §1, który obowiązek doręczenia decyzji kończącej postępowanie administracyjne odnosi jedynie do stron postępowania i podmiotów na prawach strony, wyjaśnił, że Spółka w postępowaniu zakończonym decyzjami, o doręczenie których wnioskowała, nie była stroną ani podmiotem na prawach strony i dlatego brak było podstaw do spełnienia jej żądania. Dodał też, że wszystkie decyzje dotyczące zatwierdzenia stawek jednostkowych dostępu do infrastruktury P. za lata 2004 – 2017 zostały opublikowane w wersji jawnej na stronie internetowej UTK, a począwszy od 14 lutego 2011 r. decyzje zatwierdzające stawki jednostkowe opłaty podstawowej za dostęp do infrastruktury kolejowej są systematycznie i na bieżąco publikowane na stronie organu, i Spółka mogła zapoznać się z decyzjami, których doręczenia żąda. Ponadto Spółka, jako przewoźnik kolejowy, posiadała umowy zawarte z P., na podstawie których korzystała z infrastruktury kolejowej pozostającej pod jej zarządem. Opłaty za dostęp do tej infrastruktury były wyliczane i pobierane przez P. na podstawie stawek zatwierdzanych przez Prezesa UTK w ww. decyzjach na poszczególne roczne rozkłady jazdy. Co do argumentów Spółki i przywoływanych przez nią wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), Sąd I instancji uznał, że ani wyrok TSUE z 30 maja 2013 r., sygn. C-512/10, ani wyrok TSUE z 24 lutego 2024 r. w sprawie C – 563/20, czy pozostałe wyroki TSUE znajdujące się w aktach administracyjnych nie otwarły przewoźnikom kolejowym możliwości do uzyskania statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzania stawek jednostkowych opłat dostępu do infrastruktury P. w okresie, którego dotyczyło zaskarżone pismo. Podstawy do doręczenia Spółce wnioskowanej decyzji nie zawiera również art. 56 Dyrektywy 2012/34. Skoro Spółka nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzjami, o doręczenie których wnosiła i, WSA na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, a uiszczony wpis zwrócił na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Spółka, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Jednocześnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do brzmienia art. 203 p.p.s.a. Zarzuciła orzeczeniu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi Spółki na akt organu z uwagi na niedopuszczalność skargi oraz twierdzenie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana przez Spółkę mieści się w kognicji sądu administracyjnego, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że akt organu nie stanowi aktu w rozumieniu przywołanej regulacji, lecz stanowi wyłącznie informację w sytuacji, gdy akt spełnia kryteria uznania go za objęty zakresem zastosowania przywołanej regulacji, bo ma charakter władczy, został podjęty w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, a zatem korzysta z ochrony prawnej, które to naruszenie popełnione przez WSA ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 30, w szczególności ust. 2 lit. d) i e) oraz ust. 3 i ust. 6 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa; b) art. 56 ust. 1 lit. d) i e), ust. 2, ust. 6, ust. 8 oraz ust. 10 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (dalej: Dyrektywy); w odniesieniu do lit. a) oraz b) powyżej poprzez ich: (i) błędną wykładnię, ignorującą wykładnię wynikającą z wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10; z 7 marca 2024 r. w sprawie C-582/22; z 8 lipca 2021 r. w sprawie C-120/20; z 24 lutego 2022 r. w sprawie C-563/20 i w konsekwencji (II) niezastosowanie, w wyniku czego WSA uznał za uzasadnioną bezprawną odmowę doręczenia decyzji administracyjnej Spółce przez organ, co uniemożliwia Spółce skorzystanie z uprawnienia przyznanego na mocy dyrektyw unijnych, zgodnie z wykładnią przyjętą także przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 kwietnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II CSKP 6/22. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UTK wniósł o: oddalenie w całości skargi kasacyjnej Spółki, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw; zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółki jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny może, w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Wymaga wyjaśnienia, że w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Należy określić, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie WSA w sprawie VI SA/Wa 34/25, odrzucające skargę Spółki na pismo Prezesa UTK z 24 października 2024 r., w którym organ odmówił Skarżącej doręczenia decyzji Prezesa UTK z: 24 lutego 2006 r. nr TRL/01/06 wraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją z 18 lipca 2005 r. nr TRL/15/05; z 14 grudnia 2005 r. nr TRL/20/05 wraz ze zmienioną w wyniku jej wydania decyzją z 10 czerwca 2005 r. nr TRL/8/05 oraz z 28 września 2005r. nr TRL/18/05 - w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej P. S.A. na rozkład jazdy 2006 r., wydanych w postępowaniu administracyjnym, w których Spółka nie była stroną. Sąd I instancji przyjął, że wspomniane pismo nie stanowi decyzji ani postanowienia (nie było kwestionowane), jak i nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, a skarga na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Oceniając rozpatrywaną skargę kasacyjną z uwzględnieniem wyżej powołanych zasad, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że zarówno samo sformułowanie jej zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestią zasadniczą według WSA, decydującą o wyniku postępowania był charakter ww. pisma Prezesa UTK i jego przedmiotu (odmowa doręczenia decyzji), czy były to czynności mieszczące się w katalogu czynności i aktów zdefiniowanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesądzałoby o właściwości sądów administracyjnych w ich kontroli. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu I instancji, że czynność doręczenia decyzji Prezesa UTK, jak i kwestionowane pismo Prezesa UTK informujące o odmowie doręczenia tychże decyzji Spółce nie mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie- Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że zakresem zaskarżalności są objęte akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter zewnętrzny i publicznoprawny oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast czynność doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji nie mieści się w katalogu spraw podlegających samodzielnej kognicji sądów administracyjnych, w szczególności nie stanowi czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem zostały wyraźnie wyłączone czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., a w istocie taki charakter ma doręczenie decyzji wydanej w trybie unormowanym w tym akcie (art. 39 i nast. k.p.a.). Do tego, czynność ta nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość i skuteczność doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu, nie podlega natomiast kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (por. wyrok NSA 4 września 2019r., sygn. akt I OSK 1031/19 i przytoczone w nim orzecznictwo; postanowienia NSA z: 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 355/24; 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/19; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 207/18; opublikowane, podobnie, jak niżej cytowane orzeczenia: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie można także przypisać kwestionowanemu pismu Prezesa UTK cech aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, ale co ma podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy i jest uwzględniane przez sąd kasacyjny z urzędu (por. art. 189 p.p.s.a.), na mocy art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 83, poz. 789 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) do postępowania przed Prezesem UTK stosowało się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a na mocy ust. 5 art. 14 ww. aktu od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3, przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji i na mocy ust. 7 tego samego artykułu postępowanie w sprawie odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie Prezesa UTK, o których mowa w ust. 5 i 6, toczyło się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego (por. postanowienia NSA z: 9 lutego 2017 r., sygn. akt 3691/15; 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3267/15). Od 30 grudnia 2016 r. kwestia ta została uregulowana w art. 13b ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, dodanym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1923) stanowiącym, że od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29c ust. 2, 3 i 9, art. 29e ust. 3, art. 30d ust. 3, art. 33 ust. 15 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a na mocy ust. 4 tego samego art. postępowanie w sprawie odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie Prezesa UTK, o których mowa w ust. 2 i 3, toczy się według przepisów ustawy - Kodeks postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Zatem i z tego powodu skarga na pismo Prezesa UTK z 24 października 2024r. nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a tym samym podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko to potwierdza dołączone do skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie, XVII Wydziału Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 12 marca 2025 r., sygn. akt XVII Amz 113/24 odrzucające zażalenie Spółki na to samo pismo Prezesa UTK z 24 października 2024 r. Przesłanki tej nie dostrzegł Sąd I instancji, chociaż wynikała także z dołączonych do akt administracyjnych wyroków TSUE oraz wyroku Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II CSKP 6/22. Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania zgłoszone w pkt 1.lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 (dotyczący formy orzeczenia odrzucającego skargę i możliwości wydania go na posiedzeniu niejawnym) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Jako nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w pkt 2. lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej, skoro do rozpoznania spraw, których przedmiotem są decyzje Prezesa UTK, których doręczenia domaga się Skarżąca, jest Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów, co także potwierdził Sąd Najwyższy w dołączonym wyroku w sprawie II CSKP 6/22, w którego uzasadnieniu wypowiedział się co do podnoszonych przez Spółkę przepisów Dyrektyw. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego, w przypadku odpowiedzi na skargę kasacyjną obejmujących koszty zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.