II GSK 1587/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 726/19 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr PR.543.8.2019 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.Z. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 726/19, oddalił skargę K. Z. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 25 kwietnia 2019 r., w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: Art. 11 Prawa geologicznego i górniczego poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że występujący w sprawie mierniczy górniczy miał stosowne uprawnienia do wykonania pomiarów terenowych i obliczenia objętości kopaliny. Jako mierniczy górniczy nie ma on prawa wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych objętych uprawnieniami zawodowymi z zakresu 1 i 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Żaden przepis - ani ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani ustawy Prawo geologiczne i górnicze - nie wskazuje, że prace geodezyjne objęte obowiązkiem posiadania uprawnień z zakresu 1 i 2 mogą być przez niego wykonywane. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie sprawy, nie zweryfikowane wątpliwości co do ustalenia sprawcy poboru piasku oraz jego ilości; - obrazę przepisów postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - art. 7a k.p.a., rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej; - obrazę przepisów postępowania art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność identyfikacji przedmiotu sporu, obliczenia obszaru powierzchni na której stwierdzono pobór piasku, brak dowodu w postaci ekspertyzy pozwalającego na przyjęcie ciężaru objętościowego wydobytego kruszywa (przyjęto ten parametr z zupełnie innego złoża piasku). W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7a, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu i rozważeniu sprawy, nie zweryfikowaniu wątpliwości co do ustalenia sprawcy poboru piasku oraz jego ilości, rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność identyfikacji przedmiotu sporu, obliczenia obszaru powierzchni na której stwierdzono pobór piasku, braku dowodu w postaci ekspertyzy pozwalającego na przyjęcie ciężaru objętościowego wydobytego kruszywa. Zarzut nie jest skonstruowany prawidłowo, jest on bowiem bardzo ogólny, ograniczający się do tego, że kwestionowana jest prawidłowość przeprowadzonych ustaleń faktycznych, ale nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności, które te ustalenia podważałyby. Skarżący kasacyjnie ogranicza się właściwie jedynie do polemiki z tymi ustaleniami, które przez organ zostały poczynione. Oceniając tak sformułowany zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że fakt wydobycia kopaliny został potwierdzony. Świadczą o nim wyniki oględzin przeprowadzonych w terenie 12 stycznia 2018 r. i wizji z 28 marca 2018 r. kiedy to stwierdzono, że na działce znajduje się wyrobisko o wymiarach 60m x 45 m x 6m. Z wyjaśnień strony złożonych 28 marca 2018 r. wynika, że to skarżący prowadził prace ziemne na terenie działki i miały one na celu jedynie wyrównanie terenu i zasypanie dwóch dołów starego wyrobiska. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że to skarżący wykonywał te prace i że w ich toku odłączył kopalinę od złoża czyli uczynił to jako wydobywający, który - w przypadku nielegalnego wydobycia - jest adresatem decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej. Ponadto, jak oświadczył sam skarżący to on prowadził (zlecił firmie zewnętrznej, której danych nie potrafił jednak wskazać) prace związane z odłączaniem kopaliny od złoża, a więc prowadził wydobycie. Co prawda skarżący podnosił, że prace ziemne nie miały na celu wydobywania kopalin, lecz były związane z wyrównaniem działki tj. "zasypaniem dołów". Tym niemniej z akt sprawy wynika, że na tym akurat terenie nie istniały żadne wyrobiska, które wymagałyby zasypania. Bardziej szczegółowe zarzuty zostały w skardze kasacyjnej odniesione jedynie do dwóch kwestii, to znaczy w zakresie obliczania ilości wydobytej kopalin oraz niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety. W obu tych kwestiach Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjne co do tego, że z tych powodów przeprowadzone postępowanie było wadliwe. Trafnie w ślad za organem Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości wydobytej kopaliny było przeprowadzone określoną, opisaną w sprawie metodą, przy użyciu określonych, opisanych urządzeń certyfikowanych, przez osobę mającą określone kompetencje i że w toku postępowania nie było to kwestionowane. Wobec braku konkretnych zastrzeżeń na etapie postępowania administracyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ nie widział potrzeby przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego w postaci dopuszczania dowodu z opinii geotechnicznej biegłego, biorąc pod uwagę okoliczności, które szczegółowo wyjaśniono w samej decyzji. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. To czy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają się wiązać te wiadomości oraz tego czy ich wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, techniki i.t.p., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie. Organy nadzoru górniczego są organami wyspecjalizowanymi, gdzie czynności postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego) podejmują pracownicy posiadający niezbędne kwalifikacje. Pomiary w przedmiotowej sprawie zostały wykonane przez pracowników organu I instancji, posiadających odpowiednie wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Pomiary GPS wykonano odbiornikiem Trimble R8s, przy wykorzystaniu systemu stacji referencyjnych VRSNet. Zarówno sposób wykonania pomiarów jak i obliczeń, jest prawidłowy i wiarygodnie odzwierciedla ilość ubytku kopaliny. Ciężar kopaliny przyjęto jako wartość udokumentowanego kruszywa naturalnego w złożu najbliżej położonego od miejsca wydobywania kopaliny o podobnej budowie geologicznej. Skarżący kwestionuje rzetelność ustalenia ilości wydobytej kopaliny przez organ I instancji i powołując się na publikację "Analizy dokładności obliczania objętości mas ziemnych" autorstwa Witolda Paleczka opublikowaną w formie artykułu w Zeszytach Naukowych Politechniki Częstochowskiej 171, Budownictwo 21 (Wydawnictwo Politechniki Częstochowskiej, Częstochowa 2015) twierdzi, że w przedziale od 0 do 20 000 m³ skala błędu przy obliczeniach wynosi aż 6%, a w przedmiotowej sprawie jest to - według jego obliczeń - 201 ton, a przekładając na wysokość opłaty podwyższonej - około 4 824 zł. Odnosząc się do powyższej argumentacji skargi wskazać należy, iż przedstawiona przez stronę skarżącą publikacja dotyczy realizacji projektów budowlanych, a tym samym nie odnosi się bezpośrednio do stwierdzonego w niniejszej sprawie faktu wydobycia kopaliny (drobno i średnio ziarnistego żółtego piasku) prowadzonego z wydmy usytuowanej w lesie. Ponadto słusznie WSA w Gliwicach zauważył, iż pomiar wykonany był urządzeniem GPS o dokładności wskazań do pojedynczych centymetrów przez pracownika organu posiadającego kwalifikacje mierniczego górniczego. Prawidłowo również przyjęto metodę siatki trójkątów, jako metodę obliczania objętości kopaliny, która jest zaliczana do metod dokładnych i jest powszechnie stosowana w programach do obliczania objętości i mas ziemnych. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, który słusznie sformułował Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tj. z dnia 26 marca 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 1064) wskazują, że postępowania dotyczące opłat prowadzone są przez wyspecjalizowany i fachowy organ. Oznacza to, że już sam ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę tych spraw organ ma być zawodowo przygotowany do ich prowadzenia. Skoro tak, to działania podejmowane przez organ mają być profesjonalne. Analiza przebiegu postępowania poddanego kontroli wskazuje, że ten standard został zachowany. NSA podkreśla także, że postępowanie administracyjne posiada tę specyfikę, że postępowanie dowodowe nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skutkiem tego nie ma w nim równoważności formalnej środków dowodowych, a więc reguły, że każdemu środkowi przedstawianemu przez organ można procesowo przeciwstawić środek dowodowy strony. Owszem organ ma ocenić wszystkie dowody pojawiające się w postępowaniu, ale to nie jest równoznaczne z przyjęciem ich wszystkich jako podstawy orzekania. Wprost to wynika z treści art. 78 § 2 k.p.a., który ogranicza zakres żądań strony co do prowadzenia dowodu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 524/19). W rozpoznawanej sprawie istotne ustalenia dla rozstrzygnięcia zostały stwierdzone protokołami kontroli i stosownym operatem sporządzonym przez osoby upoważnione w zakresie prawa górniczego. Dowody te nie zostały zakwestionowane przez stronę jako wadliwe, zatem mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w zakresie ilości i rodzaju wydobytej kopaliny. Uwzględniając więc materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy zasadnie Sąd I instancji uznał, że pomiary zostały wykonane przez pracownika organu posiadającego wymagane prawem uprawnienia geodezyjne oraz, że wykonane pomiary stanowiły podstawę do opracowania dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony. Sąd I instancji nie mógł również naruszyć art. 11 Prawa geologicznego i górniczego poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że występujący w sprawie mierniczy górniczy miał stosowne uprawnienia do wykonania pomiarów terenowych i obliczenia objętości kopaliny, gdyż nie dokonywał wykładni, ani nie powołał się na ww. przepis w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zatem nie mógł go naruszyć w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.