II GSK 1499/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 195/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2023 r. nr BP.501.888.2022.2152.WA7.348520 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 195/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę A. sp. z o.o. w Białymstoku na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2023 r. (nr [...]), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2022 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącą Spółkę, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 180, dalej jako: "u.t.d.") kary pieniężnej w wysokości 9.300 zł. za naruszenie: lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.); lp. 1.5. załącznika nr 3 do tej ustawy (niezgłoszenie pojazdu do posiadanej licencji) oraz lp.1.12 tego załącznika (niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., tj. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji ). W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że kara została wymierzona skarżącej w związku z ustaleniami poczynionymi w dniu [...] października 2021 r. podczas kontroli drogowej samochodu osobowego marki Volkswagen [...], przystosowanego do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, nieoznakowanego jako taksówka (m. in. nieposiadającego na dachu lampy z napisem "TAXI"). Z protokołu z tej kontroli, do którego nie wniesiono zastrzeżeń, wynika, że pojazdem kierował P. N., który przewoził zarobkowo jednego pasażera z ul. [...] na [...] w W. i który, wykonując przejazd w imieniu Spółki, nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie przez nią zawodu przewoźnika drogowego albo wypisu z licencji. Pasażer zamówił przejazd przy użyciu aplikacji Bolt zainstalowanej na jego telefonie, a za kurs zapłacił gotówką. Skarżąca posiada licencję (nr [...]) na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, licencje (nr [...]) . na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a także licencję (nr [...]) na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie W. Kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do żadnej z tych licencji. W ocenie WSA w Białymstoku, wbrew zapatrywaniu Spółki, w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że sporny przewóz pasażera stanowił przewóz taksówką. Sąd I instancji podał, że pojazd nie spełniał wymogów charakterystycznych dla taksówki (nie miał odpowiednich oznaczeń, w tym wymaganej na dachu lampy z napisem "TAXI"), a nadto podkreślił, że posiadanie licencji "taksówkowej" nie może świadczyć, że miał miejsce przewóz taksówką, skoro pojazd nie był zgłoszony do tej licencji. WSA wyjaśnił, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest uprawnieniem podmiotowo-przedmiotowym: udzielana jest nie tylko określonemu przedsiębiorcy, ale również na konkretny obszar oraz pojazd. Inaczej mówiąc, nie można przyjąć, że pojazd niezgłoszony do licencji "taksówkowej" jest taksówką tylko na tej podstawie, że skarżąca posiada określone licencje. W związku z tym sporny przewóz nie mógł zostać uznany za przewóz taksówką wykonywany w ramach posiadanych dwóch licencji na wykonywanie krajowego transporty drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. WSA w Białymstoku odwołał się do art. 4 pkt 11 u.t.d. i stwierdził, że każdy przewóz osób, któremu nie można przypisać cech właściwych przewozowi regularnemu, regularnemu specjalnemu czy wahadłowemu, winien być kwalifikowany jako okazjonalny. W określonych przypadkach przewóz okazjonalny może być wykonywany bez licencji, skontrolowany pojazd nie posiadał jakichkolwiek cech charakterystycznych dla taksówki (światła z napisem TAXI) i nie był zgłoszony do odpowiedniej licencji, co świadczy o tym, że nie był taksówką. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny z naruszeniem wymagania określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jednocześnie nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 18 ust.4b tej ustawy, uzasadniający odstąpienie od powyższego wymogu. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił ponadto, że ujawnione w trakcie kontroli naruszenie z lp. 1.5 oraz z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. są dwoma niezależnymi od siebie naruszeniami, podlegającymi indywidualnemu ukaraniu. W konkluzji podał, że organy inspekcji transportu drogowego zasadnie przyjęły, że Spółka nie wykonywała przewozu taksówką, lecz przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 4 pkt 11 u.t.d., pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., nadto nie zgłosiła pojazdu do posiadanej licencji uprawniającej do wykonywania przewozu samochodami osobowymi (nr [...]) oraz nie wyposażyła kierowcy w wypis z tej licencji. A. sp. z o.o. wywiodła skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania: 1) art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez wymierzenie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, gdy czynności podejmowane przez skarżącą nie wypełniały definicji przewozu okazjonalnego, a stanowiły przewóz osób taksówką, na którą Spółka posiadała odpowiedną licencję; 2) art. 14 ust 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust 7 oraz w zw. z Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez wymierzenie Spółce kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżąca nie posiadała na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego; 3) art. 4 pkt 11 oraz art. 18 "ust. 4a b" u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez uznanie, że czynności wykonywane przez Spółkę wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt świadczy o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, 4) art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów. Główny Inspektor Transporty Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważenia wymaga, że postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz podniesione zarzuty. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzając ich oczywistą bezzasadność. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a to oznacza, że wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, z których wynika, że poddany kontroli drogowej w dniu [...] października 2021 r. samochód osobowy marki Volkswagen o nr rej. [...], posiada 5 miejsc siedzących wraz z kierowcą, nie jest oznakowany jako taksówka. Pasażer, który podróżował tym pojazdem na trasie ul. [...] – [...] w W., zamówił przejazd przy użyciu aplikacji Bolt zainstalowanej na jego telefonie, a za kurs zapłacił gotówką. Podmiotem wykonującym przewóz była skarżąca Spółka, która posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a także licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie W., niemniej kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do żadnej z tych licencji. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli, to za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie: art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, przez przyjęcie, że Spółka wykonywała krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.). Na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy skarżąca niewątpliwie wykonywała czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przez nią przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W kwestii rozumienia przejazdu okazjonalnego wypowiadał się NSA w szeregu orzeczeniach (m. in. w wyrokach: z 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r., sygn. II GSK 683/20, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 i II GSK 624/21, z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 313/21, z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1034/21, z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1456/21) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków. Oczywiście bezzasadny jest także drugi zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, tj. błędnego zastosowania art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. W dotychczasowym orzecznictwie NSA wyjaśniono już, że w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. ustawodawca wyraźnie stwierdza, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania, a za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., przewidziano karę pieniężną w wysokości 800 zł – za każdą zmianę. Ujawnienie w trakcie jednej kontroli naruszeń opisanych w lp. 1.5 oraz z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. skutkuje odpowiedzialnością za obydwa typy naruszeń, które są względem siebie niezależne. Sam fakt wykonywania przez stronę skarżącą przewozu okazjonalnego pojazdem konstrukcyjnie niedostosowanym i niezgłoszonym do posiadanej licencji na samochody osobowe, nie może zwalniać jej z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia tylko z tego względu, że pojazd, jakim wykonuje tenże przejazd, nie spełnia kryterium konstrukcyjnego w zakresie przewozu określonej liczby osób. Podjęcie i wykonywanie transportu wiąże się z obowiązkiem uzyskania stosownego uprawnienia. W związku z powyższym, wobec posiadania przez skarżącą uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób w postaci licencji, była ona zobowiązana do zgłoszenia wszelkich zmian, w tym także zgłoszenia pojazdu do posiadanego uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1404/21; z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1580/21; z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1072/22). Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. "4 a b" u.t.d., ponieważ w rozważanym tekście prawnym nie ma tego rodzaju jednostki redakcyjnej. Niezrozumiały i oczywiście błędny jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (wersja przekształcona: Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 88 ze zm.) przez uznanie, ze przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób). Stawiając powyższy zarzut, strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że ww. rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym akcie definicje terminów: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.