II GSK 1461/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1762/22 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.K/41.3/1481/2022/14481/MB w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1762/22, uwzględnił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.K/41.3/1481/2022/14481/MB w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy: uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2022 r. (pkt 1) oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego (pkt 2). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: I Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. Marszałek Województwa Śląskiego – działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: u.k.p. lub ustawa o kierujących pojazdami) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.; dalej: k.p.a.). - orzekł w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B przeprowadzonego wobec B. M. (dalej: skarżąca, strona). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca ubiegając się o prawo jazdy kategorii B posłużyła się dokumentem, w którym poświadczono nieprawdę, tj. zaświadczeniem nr 26/2015 z dnia 18 maja 2015 r. potwierdzającym, że odbyła wszystkie wymagane przez u.k.p. zajęcia szkoleniowe, co w rzeczywistości było nieprawdą. Organ powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny z dnia 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd karny orzekł, że K. P., właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców w M., w zaświadczeniu o ukończeniu przez skarżącą kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Zatem kandydatka na kierowcę nie odbyła wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończyła wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbyła wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Wobec stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w M. faktu poświadczenia nieprawdy w zaświadczeniu potwierdzającym, że skarżąca odbyła wszystkie wymagane przez u.k.p. zajęcia szkoleniowe, należało uznać, iż skarżąca przystąpiła do egzaminu teoretycznego i praktycznego na prawo jazdy jako osoba niespełniająca wymogów określonych w art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. a i lit. b u.k.p. Z tego względu skarżąca nie spełniała też wymogów art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., tj. nie posiadała zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia. W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, że egzaminowi została poddana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, a więc istnieją podstawy do zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Decyzją z dnia 21 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego w sprawie wystąpiła przesłanka unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy wobec skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę strony. Zdaniem Sądu I instancji - ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 sierpnia 2018 r. - nie prowadzą do wniosku, że skarżąca nie uczestniczyła w wymaganym zakresie w zajęciach szkoleniowych oraz, że nie ukończyła teoretycznego i praktycznego egzaminu wewnętrznego. WSA podkreślił, że skarżąca w dniach przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy formalnie dysponowała zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia. Dopiero po kilku latach ustalono, że w zaświadczeniu tym poświadczono nieprawdę co do ukończenia przez skarżącą szkolenia. W ocenie WSA, poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia stwierdzone wyrokiem sądu karnego nie jest równoznaczne z nie odbyciem wymaganych zajęć. W tych okolicznościach należy uznać, że wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy było co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji wskazał również, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców podlega nadzorowi państwowemu. Jest on sprawowany przez starostę, na zasadach określonych w art. 43 i n. u.k.p. W ramach nadzoru starosta m.in. prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p.), a także może wydać decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 45 u.k.p.). Elementem takiej kontroli powinno być m.in. sprawdzenie zgodności prowadzonego kursu lub zajęć z przepisami określającymi zasady i warunki prowadzenia szkolenia, a także sprawdzenie kwalifikacji osób prowadzących szkolenia (art. 44 ust. 4 pkt 2 lit. a i pkt 3 u.k.p.). Zatem podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku szkolenia kierowców, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. W szczególności, że zaświadczenie o ukończeniu szkolenia będzie dokumentem uprawniającym go najpierw do przystąpienia do egzaminu państwowego, a następnie do wydania prawa jazdy. Wobec powyższego WSA uznał, że ocena okoliczności sprawy skarżącej nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., lecz wymaga również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Treść uzasadnień orzeczeń organów obu instancji wskazuje na brak odniesienia się przez nie do następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej skarżącej, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie wykazały wystąpienia podstaw do unieważnienia egzaminu w sytuacji gdy do egzaminu przystąpiła osoba niespełniająca przewidzianych prawem wymogów bowiem posługiwała się sfałszowanym zaświadczeniem o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowanym arkuszem przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, sfałszowaną karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych jest wystarczające dla stwierdzenia wystąpienia okoliczności uzasadniających unieważnienie państwowego egzaminu praktycznego przeprowadzonego 9 stycznia 2015 r. w WORD w K. 1.2 art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. sygn. akt. II [...] z dnia 29 sierpnia 2018 r. skazującego osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienia przestępstwa polegającego na poświadczeniu w dokumentach nieprawdy, w zakresie okoliczności mających znaczenie prawne, a to odbycia w wymaganym przepisami prawa wymiarze szkoleń z zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków kierującego pojazdem oraz w zakresie udzielania pierwszej pomocy. 2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 72 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p, art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p., art. 23 ust. 4 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - sprowadzającą się do uznania, że osoba posługująca się sfałszowanymi zaświadczeniem (wpisem w bazie danych) o przeprowadzeniu pełnego szkolenia i egzaminu wewnętrznego obejmującego podstawy kierowania pojazdem i uczestnictwo w ruchu drogowym obowiązków i praw kierującego pojazdem, nauki udzielania pierwszej pomocy jest osobą spełniającą wymogi do przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy podczas gdy Sąd I instancji powinien był przyjąć, że - osoba posługująca się sfałszowanymi zaświadczeniem (wpisem w bazie danych) o przeprowadzeniu pełnego szkolenia i egzaminu wewnętrznego obejmującego podstawy kierowania pojazdem i uczestnictwo w ruchu drogowym, obowiązków i praw kierującego pojazdem, nauki udzielania pierwszej pomocy nie jest osobą spełniającą wymogi do przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy i nie powinna być poddana temu egzaminowi, co z kolei daje podstawę do jego unieważnienia. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 601/19). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 425/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła bowiem sprawa o sygn. K 19/23 o stwierdzenie, że art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.) w zakresie, w jakim ustanawia bezwzględny obowiązek unieważnienia przez organ nadzoru nad sprawdzaniem kwalifikacji (marszałka województwa) egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego z wynikiem pozytywnym (zdanego egzaminu na prawo jazdy), jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami: pewności, stabilności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zaufania do organów państwa i prawa, a także zakazem nadmiernej ingerencji ustawodawcy. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że unieważnienie egzaminu państwowego stanowi podstawę do odebrania uprawnień do kierowania pojazdami - uprawnień o charakterze publicznym, wynikających z aktów organów administracji publicznej. Jest to zatem rozwiązanie umożliwiające, bez żadnych granic czasowych, nakładanie sankcji (dolegliwości) na stronę, która przez bardzo długi okres wywodziła swoje prawa z aktu administracyjnego i jest przekonana o jego trwałości. Określony podmiot korzystał z aktu administracyjnego, jako jego adresat, i było to przez organy dysponujące władztwem administracyjnym tolerowane i akceptowane. Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu administracji, będącego przedmiotem skargi inicjującej postępowanie przed Sądem I instancji. Niewątpliwym jest zatem, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii konstytucyjności, bądź niekonstytucyjności art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mieć będzie również wpływ na kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji w aspekcie postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia ww. przepisu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 19/23.