II GSK 1232/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5006/23 w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 lipca 2023 r. nr 204/01/2023/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5006/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu (strona skarżąca, płatnik) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ, Prezes, organ) z dnia 7 lipca 2023 r., nr 205/01/2023/Ub, w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) umorzył postępowanie administracyjne, 3) zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Województwa Dolnośląskiego z siedzibą we Wrocławiu kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUZ) Oddział we Wrocławiu (wnioskodawca) wystąpił w dniu 27 września 2022 r. do Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (DOW NFZ) o wydanie decyzji, o objęciu I. M. (zainteresowana) ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania pracy na rzecz płatnika składek. Do wniosku ZUS załączył kserokopie umowy cywilnoprawnej nazwanej "umową o dzieło nr [...] na udział eksperta w wyborze projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (EFS)", zawartej w dniu 15 lutego 2018 r., której przedmiotem była: 1) ocena merytoryczna projektów przekazanych przez Zamawiającego do oceny; 2) ocena merytoryczna projektów w przypadku rozstrzygania rozbieżności w ocenie /opiniowania projektów, w ramach procedury odwoławczej prowadzonej przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego 2014-2020; 3) ocena merytoryczna projektów w przypadku ich modyfikacji przed lub po podpisaniu umowy o dofinansowanie lub podjęciu uchwały o dofinansowanie, wraz z rachunkiem potwierdzającym wykonanie prac objętych ww. umową. Umowa została zawarta na czas określony "od dnia podpisania do dnia 10.12.2018 r. lub rozwiązania umowy albo wygaśnięcia KOP w danym naborze.". Z akt sprawy wynika, że wniosek ZUS skierowany do DOW NFZ obejmował faktyczny okres wykonywania umowy, tj. od 15 lutego 2018 r. do 17 kwietnia 2018 r. Wnioskodawca wskazał, że płatnik składek we wnioskowanym okresie nie zgłosił do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego zainteresowanej w związku z wykonywaniem ww. umowy cywilnoprawnej. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ww. umowa nie jest w umową o dzieło, tylko stanowi umowę o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny (k.c.) zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotyczące zlecenia (art. 750 k.c.). ZUS wskazał m.in., że podstawą do oceny badanych w trakcie kontroli umów był zakres czynności, które należało na podstawie tych umów wykonać oraz warunki ich realizacji. Wnioskodawca wskazał, że czynności wykonawców były powtarzalne, a współpraca z płatnikiem odbywała się niejednokrotnie w sposób systematyczny. Ponadto umowy były zawierane kilkakrotnie o tej samej treści lub w ramach jednej umowy wykonawca oceniał kilka wniosków o dofinansowanie projektów. ZUS wskazał, że wykonawcy wykorzystując posiadaną wiedzę i doświadczenie w danej dziedzinie sporządzali dokumenty (kartę oceny wniosku o dofinansowanie projektu) według obowiązujących kryteriów i przepisów. Wynikiem ich starań były dokumenty, które zawierały informacje przewidziane przepisami wypełnione w odpowiedni sposób w formie przekazanego przez zamawiającego formularza. Sposób wykonywania czynności przez wykonawców zgodnie z narzuconymi normami i instrukcją czy też innymi wytycznymi bez możliwości swobodnego dokonywania zmian w sposobie postępowania przemawia za tym aby uznać przedmiotowe umowy cywilnoprawne za umowy zlecenia. Natomiast wysokość zapłaty w przedmiotowych umowach określona w stałej ryczałtowej kwocie nie zależała od wartości "dzieła" lub konkretnego wkładu pracy wykonawcy, wskazuje, że wynagradzana była usługa a nie konkretny zindywidualizowany rezultat podlegający ocenie i ewentualnej odpowiedzialności za wady. Brak elementu charakterystycznego dla umów o dzieło, to jest sprecyzowanie konkretnego rezultatu, oraz faktyczne warunki wykonywania umów zadecydowały o zakwalifikowaniu tych umów w trakcie kontroli jako umów o świadczenie usług, do których zgodnie z art. 750 k.c. stosuje się przepisy dotyczące umów zlecenia. Prezes NFZ w całości podzielił ustalenia i argumentację ZUS co do okoliczności zawarcia i charakteru rozpatrywanej umowy. Organ wydając zaskarżoną decyzję z dnia 7 lipca 2023 r., uznał, że w okresach w niej wskazanych zainteresowana podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem umowa nazwana "umową o dzieło" w istocie była umową o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 k.c. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Województwa Dolnośląskiego z siedzibą we Wrocławiu kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter prawny jednej umowy realizowanej od 15 lutego 2018 r. do 17 kwietnia 2018 r. Istota sprawy sprowadza się więc do zweryfikowania stanowisk stron i udzielenia odpowiedzi na pytania, czy była to umowa o dzieło, czy też umowa o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów. WSA w Warszawie wskazał, że cechami szczególnymi umowy o dzieło jest jej konkretny, z góry określony rezultat, za którego osiągnięcie przyjmujący zamówienie odpowiada. Ponadto wynagrodzenie z tytułu tej umowy przysługuje za jej wykonanie przez osiągnięcie określonego rezultatu, a nie za samo staranne działanie. Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru spornej umowy jest nieprawidłowe. WSA stwierdził, że rezultatem spornej umowy zawartej z ekspertem (zainteresowaną) była ocena projektów. Ekspert w ramach swoich obowiązków umownych miał dokonać oceny projektu, która miała charakter twórczy, niepowtarzalny (czasem krytyczny) i odnosiła się do skonkretyzowanego projektu przekazanego do oceny. Dokonanie oceny wymagało od eksperta samodzielności i wkładu intelektualnego. Ekspert musiał legitymować się stosowną wiedzą, doświadczeniem i umiejętnościami. Wymiernym i materialnym efektem - rezultatem pracy eksperta była karta oceny projektu, a więc ocena projektu dokonana w formie pisemnej poprzez wypełnienie stosownych pól w karcie oceny projektu. Ocena ta nie sprowadzała się jednak tylko technicznego wypełnienia formularzy, lecz do wyrażenia opinii, czy projekt spełnia dane kryterium, a także przedstawienia motywów swojej oceny przy każdym kryterium. W przypadku zaś kryteriów, w ramach których stosowana jest określona punktacja, ekspert miał obowiązek przyznać punkty i przedstawić motywy przyznania takiej, a nie innej ilości punktów. Zatem ocena każdego projektu stanowiła swoistą opinię, fachową ekspertyzę eksperta. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu, że skoro do oceny wniosków wykorzystywana była karta oceny, to nie można pracy eksperta kwalifikować jako umowy o dzieło, jest chybione. Nie budzi wątpliwości, że zainteresowany miał dokonać oceny projektu. Taka ocena miała charakter intelektualny, a zmaterializowanie pracy eksperta dokonywane jest na nośniku materialnym (karcie oceny). Zdaniem WSA, charakteru wyniku spornych umów nie zmieniłby nawet fakt sporządzenia oceny na innym nośniku, innym formularzu. Co więcej, posługiwanie się przez zainteresowanego kartą oceny, czyli de facto formularzem, miało na celu dokonanie obiektywnej oceny projektów, według określonych, mierzalnych i sprawdzalnych kryteriów. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiot spornej umowy wskazuje na wolę stron zawarcia umów o dzieło, w rozumieniu w art. 627 k.c. W ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że istotą umowy pozostawało jedynie staranne dążenie zainteresowanego do osiągnięcia pewnego rezultatu. Ponadto WSA dostrzegł, że faktycznym przedmiotem umów była przede wszystkim ocena merytoryczna projektów (vide § 7 spornej umowy). Sąd I instancji wskazał, że powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że opinia eksperta posiada wszelkie istotne elementy dzieła, gdyż stanowi efekt oceny projektu, przy czym nie jest możliwe skonstruowanie uniwersalnej opinii przy pomocy innych źródeł, co przesądza o jej oryginalnym charakterze. W ocenie Sądu I instancji, strony spornej umowy określiły w sposób konkretny i jednoznaczny przedmiot umów, którym miały być konkretne prace zainteresowanego oraz sporządzone dokumenty spełniające określone w umowie wymogi. Dlatego, zdaniem WSA, nie można uznać, że tak określony przedmiot umowy nie może stanowić rezultatu umowy w rozumieniu art. 627 k.c., który też nie poddawałby się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych według kryteriów obiektywnych i powszechnie sprawdzalnych. Sąd I instancji wskazał, że wadliwe zakwalifikowanie spornej umowy skutkowało wadliwym zastosowaniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z tych względów Sąd I instancji uznał również, że organ naruszył przepis art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że łączące strony umowy o dzieło były umowami o świadczeniu usług, a nie umową o dzieło w myśl art. 627 k.c., pomimo że specyfika umów zawartych z Zainteresowanym wskazuje na wszelkie cechy umowy o dzieło. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 750 k.c. w związku z art. 734 k.c. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e oraz art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji gdy czynności wykonane z tytułu zawartej umowy z Ekspertem polegające na dokonaniu oceny przedłożonego projektu stanowią czynności charakterystyczne dla umowy o świadczenie usług, skutkujące obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, a nie umowy o dzieło; b) art. 627 k.c. w związku z art. 353 k.c. w związku z art. 750 k.c. w związku z art. 734 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także błędne przyjęcie, iż umowa zawarta z ekspertem zawierała essentialia negotii umowy o dzieło, w sytuacji gdy zarówno charakter ww. czynności wskazuje, że zawarta umowa nie tylko nie zawiera istotnych postanowień właściwych dla umowy o dzieło, a przeciwnie zawiera postanowienia właściwe dla umowy o świadczenie usług. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych. 3. Skarżący kasacyjnie organ sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 750 w zw. z art. 734 k.c. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, oraz w zakresie art. 627 w zw. z art. 353 w zw. z art. 750 k.c. i w zw. z art. 734 k.c. – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istota stanowiska organu sprowadza się do twierdzenia, że sporne umowy dotyczące udziału eksperta w procesie wyboru projektów do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 stanowią umowy o świadczenie usług, nie zawierając w związku z tym istotnych postanowień właściwych dla umowy o dzieło, a zatem wykonawca tych umów podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji zaprezentowanego w treści podniesionych zarzutów stanowiska prawnego stwierdza, że jest ono wadliwe, co skutkuje brakiem podstaw do podważenia oceny prawnej przyjętej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. 4. Zgodnie z utrwalonym ujęciem doktrynalnym przedmiotem umowy o dzieło w rozumieniu cywilnoprawnym (art. 627 k.c.) jest przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny (lecz ucieleśniony), obiektywnie osiągalny i pewny (w danych warunkach) rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (zob. A. Brzozowski, Umowa o dzieło [w:] System Prawa Prywatnego, t. 7, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, red. J. Rajski, Warszawa 2018, s. 427). Przyjmuje się ponadto, że dzieło powinno być wyrazem kreatywności, a także wynikiem wykorzystania określonej wiedzy, doświadczenia lub osobniczych zdolności wykonawcy (przyjmującego zamówienie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporne umowy o wykonanie eksperckiej oceny formalnej lub merytorycznej oraz opiniowania odwoławczego wniosków projektowych w procesie wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania wykazują w sposób przeważający cechy konstytutywne kodeksowego typu umowy o dzieło. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem powyższych umów są określone rezultaty w postaci ocen lub opinii w sprawie zakwalifikowania jednostkowego wniosku projektowego do dofinansowania według przyjętych i uzgodnionych z zamawiającym kryteriów wyboru projektów oraz z uwzględnieniem treści innych wiążących dokumentów (zob. np. § 1 ust. 4 umowy z 15 lutego 2018 r.). Charakter i zakres projektów oraz specyfika kryteriów ich wyboru wymagały od przyjmującego zamówienie dysponowania specjalistyczną wiedzą oraz szczególnymi umiejętnościami ewaluacyjnymi na tle procesów kwalifikowania do finansowania ze środków unijnych projektów spełniających określone warunki prawne (zob. np. § 2 umowy z 15 lutego 2018 r.). Nie ma natomiast istotnego znaczenia podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ fakt, że wyniki powyższych ocen lub opinii miały zostać zamieszczone na przygotowanych przez zamawiającego kartach oceny, skoro zgodnie z umową każda ocena sumarycznie przypisana do danego pola formularza miała zostać szczegółowo uzasadniona dla każdego kryterium (zob. np. § 2 ust. 3 pkt 5 umowy z 15 lutego 2018 r.). Nie można zatem twierdzić, że rezultat zawartych umów nie przyjmował postaci zmaterializowanej w formie – co trzeba wyraźnie podkreślić – twórczej i merytorycznej oceny eksperckiej wynikającej z określonych kart oceny. W spornych umowach określono więc istotne cechy mającego powstać dzieła, jak również – co nie jest bez znaczenia przy kwalifikowaniu danej umowy jako umowy o dzieło (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 1241/20) – zagadnienia związane z bieżącą kontrolą prawidłowości wykonywania umowy (zob. np. § 2 ust. 3 pkt 8 i § 10 umowy z 15 lutego 2018 r.) oraz odpowiedzialnością za nienależyte wykonanie umowy i wady dzieła (zob. np. § 8 i § 9 umowy z 15 lutego 2018 r.). Na tle tego ostatniego zagadnienia w orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że skoro przedmiotem umowy o dzieło jest doprowadzenie do weryfikowalnego rezultatu, zdefiniowanego przez zamawiającego w momencie zawierania umowy, to jednym z kryteriów umożliwiających odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania dzieła sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. Taki sprawdzian jest natomiast niemożliwy do przeprowadzenia, gdy strony nie określiły w umowie cech i parametrów indywidualizujących dzieło (por. np. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r., II GSK 872/20, LEX nr 3598406). Również zasady ustalania wynagrodzenia dla przyjmującego zamówienie w ramach spornych umów – jak zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki (zob. s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nawiązują do istotowej specyfiki umów o dzieło. 5. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2