II GSK 1193/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Komitetu Wyborczego P. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Komitetu Wyborczego P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 278/25 w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/373/2024/21562/WS w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 278/25, oddalił skargę Komitetu Wyborczego P. na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lutego 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, w której, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji organu II instancji i decyzji organu I instancji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, skarżący kasacyjnie wskazał, że komitety wyborcze patii politycznych mogą pozyskiwać środki finansowe wyłącznie z funduszów wyborczych partii, które utworzyły dany komitet. Tym samym komitety wyborcze podczas prowadzenia kampanii wyborczych wydatkują wszelkie środki finansowe, jakie mają do dyspozycji. Podczas przeprowadzonej kampanii wyborczej skarżący rozporządził niemalże wszystkimi środkami finansowymi, którymi dysponował. W konsekwencji, konieczność natychmiastowej spłaty zobowiązania mogłaby prowadzić do konieczności wyzbycia się składników majątkowych niezbędnych do prowadzenia działalności komitetowej, a tym samym do niemożności jej kontynuacji i likwidacji. Według skarżącego, w sytuacji uiszczenia kary zachodzi uzasadnione zagrożenie wystąpienia po jego stronie szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Ponadto, jeśli w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zakończyłoby się ostatecznie wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, to wcześniejsze wykonanie tej decyzji sprawiłoby, że kontrola sądowa okazałaby się iluzoryczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. W związku z tym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, złożony na etapie kasacyjnym, mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Na wnioskodawcy spoczywa zatem obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest więc wystarczające samo stwierdzenie strony lub sam wniosek złożony w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GZ 355/22). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w rozpoznawanym wniosku, na wstępie należy wskazać, że obowiązek uiszczenia należności pieniężnej ma co do zasady charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, wyegzekwowana należność podlega zwrotowi. Wykonanie decyzji nakładających administracyjne kary pieniężne jest ze swej istoty dolegliwe i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego. Tego typu sytuacja jest normalną konsekwencją aktów określających obowiązki uiszczenia określonej kwoty i sama w sobie nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2026 r., sygn. akt II FZ 3/26). Negatywny wpływ zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na sytuację materialną skarżącego nie jest zatem wystarczającym powodem do udzielenia ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej karę pieniężną obowiązana jest wykazać, że wykonanie decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący w niniejszej sprawie twierdzi, że takim zagrożeniem jest ewentualna niemożność kontynuacji działalności komitetowej i jej likwidacja. Argumentacja strony w tym zakresie cechuje się dużym stopniem ogólności i nie została poparta żadnymi dowodami obrazującymi jej sytuację finansową oraz możliwości płatnicze. Ocena spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek uiszczenia kary pieniężnej wymaga tymczasem odniesienia kwoty nałożonej kary do sytuacji majątkowej podmiotu. Dopiero wówczas można ocenić, czy uiszczenie tej należności leży w zakresie możliwości płatniczych strony, czy też stwarza zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości kary i majątku, jakim dysponuje skarżący), nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy o wpływie zapłaty kary na jego sytuację finansową, w tym na powstanie ryzyka dla prowadzenia działalności komitetowej (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 84/24). W związku z powyższym, brak jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności twierdzeń wnioskodawcy, a w konsekwencji także zweryfikowanie, czy istnieją podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GZ 469/23 oraz z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 515/26). Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że wniosek skarżącego kasacyjnie o udzielenie ochrony tymczasowej stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w analogicznym wniosku złożonym w skardze do WSA. Sąd I instancji w dniu 12 maja 2025 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 14 listopada 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z brakiem uzasadnienia wniosku i brakiem dokumentów o sytuacji materialnej skarżącego, WSA nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób oraz w jakim stopniu wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć na jego sytuację ekonomiczno-gospodarczą. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Wnioskodawca powinien mieć zatem świadomość, że gołosłowny wniosek nie jest wystarczający do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Jeśli więc skarżący uważa, że spełnia przesłanki do uzyskania ochrony tymczasowej, może przedstawić stosowną argumentację popartą konkretnymi dowodami wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.