III SA/Kr 106/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Grzegorz Karcz po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.Dr./4122/204/2025, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. .

Zaskarżonym przez K. B., zwanego dalej skarżącym, postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.Dr./4122/204/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 61a zw. z art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uchyliło postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w W., znak: ZDP.OP-W.442.89A.2025.MS, o odmowie wszczęcia postępowania i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 8 września 2025 r., znak: ZDP.OP-W.442.89A.2025.MS, Zarząd Dróg Powiatowych w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że w dniu 22 lipca 2025 r. otrzymał wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez radnego J. J. poprzez umieszczenie banerów wyborczych. Organ ustalił, że skarżący nie legitymuje się statusem strony postępowania. Nie wykazał bowiem i nie uprawdopodobnił, że posiada interes prawny, który uprawniał go do wystąpienia z powyższym żądaniem organu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że prowadzi czynności wyjaśniające i rozważy wszczęcie postępowania z urzędu jeżeli stwierdzi, iż zachodzą do tego podstawy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów, - art. 64 § 2 k.p.a. - skoro organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, a on uczynił to w całości, niezasadne było następnie stwierdzenie braku legitymacji procesowej. Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl jednak art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w przywołanym przepisie służy zażalenie. Powyższa regulacja zezwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Kolegium wskazało, że z akt sprawy (uzupełnionych w dniu 13 listopada 2025 r. o stosowną dokumentację i wyjaśnienia) wynika, że podanie skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie (data wpływu do organu 22 lipca 2025 r.) zostało złożone za pośrednictwem poczty elektronicznej (załącznik PDF, którego niepodpisany wydruk stanowi część akt sprawy). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W związku z powyższym podanie skarżącego należało pozostawić bez rozpoznania. Tymczasem organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Postanowienie to podlega zatem uchyleniu - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w przypadku wniesienia na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej brak jest podstaw do uznania zaistnienia braku formalnego w postaci braku, podpisu strony i zastosowania procedury uzupełnienia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Z przesłanej dokumentacji nie wynika jednak, aby organ podjął działania w tym trybie, lecz w trybie art. 50 k.p.a. (pismo z 4 sierpnia 2025 r.). Składane w następstwie pisma przez wnioskodawcę nie mogą jednak sanować, wadliwości podania, do której odnosi się art. 63 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 10, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu ma interes prawny w danej sprawie (art. 28 k.p.a.), decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199). W sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego podstawą powstałej odpowiedzialności z tytułu popełnienia deliktu administracyjnego jest przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Stroną w tym postępowaniu jest jedynie podmiot, który dopuścił się nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Biorąc pod uwagę stanowisko orzecznictwa (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GZ 294/23, LEX nr 3597675), nie może być zatem skuteczne odwołanie się do mienia komunalnego przez mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego jako podstawy uznania jego interesu prawnego w takiej sprawie. Podobnie należy stwierdzić jeśli chodzi o prawo udziału obywateli w kontroli legalności działań władzy - ma ono charakter ogólny, a interes prawny, o którym mowa jest w art. 28 k.p.a. powinien być wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ rozpatruje daną sprawę administracyjną. Powyższe nie oznacza, że mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego jest pozbawiony możliwości interwencji w sytuacji ustalenia nielegalnego działania, w tym w zakresie pasa drogowego - może on składać do różnych organów wnioski, skargi, czy też petycje, aby w ten sposób sygnalizować nieprawidłowości (w ten sposób realizując swoje uprawnienie do kontroli legalności działań władzy), a właściwy organ podejmie przepisane prawem działania. Może przejawiać się to w kontrolach pasa drogowego przez zarządcę drogi, które mogą prowadzić - w sytuacji ustalenia zaistnienia przesłanek ustawowych - do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, takie działania weryfikujące organ podjął. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 64 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zamiast wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych podania, pomimo że podanie zostało skutecznie wniesione drogą elektroniczną i zawierało wszystkie elementy pozwalające na identyfikację wnioskodawcy, - art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadę udzielania stronie niezbędnych informacji, - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący jako mieszkaniec i użytkownik drogi publicznej nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej legalności zajęcia pasa drogowego, - art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo powzięcia przez organ informacji o możliwym naruszeniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku organu i postanowień art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem kontrola według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W myśl natomiast art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do postanowień § 2 art. 61a k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Wobec powyższych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego za prawidłową uznać należało wykładnię tych przepisów i ich zastosowanie, dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. W sytuacji, gdy skarżący wniósł podanie o wszczęcie postępowania z dnia 22 lipca 2025 r.(k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez radnego, nie legitymując się przy tym statusem strony postępowania z tego powodu, iż nie jest bez wątpienia osobą, która dopuściła się nielegalnego zajęcia pasa drogowego (ani też nie wykazał i nie uprawdopodobnił posiadania interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego, a jedynie tak twierdzi), należało podanie skarżącego pozostawić bez rozpoznania wobec kategorycznych postanowień art. 63 § 1 k.p.a. Rację ma bowiem Kolegium argumentując, że stroną w tego rodzaju postępowaniu jest jedynie podmiot, który dopuścił się nielegalnego zajęcia pasa drogowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GZ 294/23, LEX nr 3597675). Nie może być zatem skuteczne odwołanie się do mienia komunalnego przez mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego jako podstawy uznania jego interesu prawnego w takiej sprawie. Wobec tego w takim wypadku – braku interesu prawnego – i wniesienia podania na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej, co wynika bezsprzecznie z prezentaty organu na podaniu, gdzie zaznaczono przesłanie za pomocą e-maila (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), brak było rzeczywiście podstaw do uznania zaistnienia braku formalnego i zastosowania procedury uzupełnienia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro jeszcze w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji organ podjął działania w trybie art. 50 k.p.a. (pismo z dnia 4 sierpnia 2025 r.), to istotnie składane w następstwie wskazanego pisma przez wnioskodawcę dokumenty i wyjaśnienia nie mogą i nie mogły sanować, wadliwości podania, do którego odnosi się art. 63 § 1 k.p.a. W takim wypadku wniesienia podania na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną prowadzić powinno do pozostawienia go bez rozpoznania. Użycie sformułowania w treści przepisu art. 63 § 1 k.p.a. "Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej..." oraz reguły kolizyjnej "lex specialis derogat legi generali"(przepis szczególny uchyla /ma pierwszeństwo stosowania/ przed przepisem ogólnym (tu przed art. 61a § 1 k.p.a.). Ponadto, podanie skarżącego nie zostało wniesione na adres elektronicznej skrzynki podawczej urzędu, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne (Dz. U. z 2025 r., poz. 1705) i w § 17 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180). Nie jest nią adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej. Wszystko to przemawia zatem za taką właśnie wykładnią art. 63 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Kolegium, działając jako organ odwoławczy, uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Można mieć natomiast wątpliwości, czy trafne jest rozstrzygnięcie również o umorzeniu postępowania, skoro nie zostało ono w sensie procesowym uruchomione. Nie może za tym przewiać czynność organu wezwania skarżącego w trybie art. 50 k.p.a. (pismo z dnia 4 sierpnia 2025 r.). Nie mniej jednak Sąd uznał, że nie jest to taka procesowa wadliwość podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia, która powodowałaby konieczność uwzględnienia skargi. Nie są bowiem zasadne podniesione przez skarżącego zarzuty wobec działań Kolegium, że powinien zostać on wezwany do usunięcia braków formalnych podania. Nawet jeżeli podanie to było obarczone innymi brakami formalnymi, to z uwagi na wniesienie go przez podmiot, który nie posiada statusu strony, nie mogło wywołać przecież żadnych procesowych skutków i nie jest to kwestia wadliwej oceny Kolegium w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego. Słusznie poinformowało skarżącego przy tym Kolegium, że mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego nie jest pozbawiony możliwości interwencji w sytuacji ustalenia nielegalnego działania, w tym w zakresie pasa drogowego - może on mianowicie składać do różnych organów wnioski, skargi, czy też petycje, aby w ten sposób sygnalizować nieprawidłowości (w ten sposób realizując swoje uprawnienie do kontroli legalności działań władzy), a właściwy organ podejmie przepisane prawem działania. Wbrew więc twierdzeniom skargi nie doszło, w ocenie Sądu, do uchybień artykułom: 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadę udzielania stronie niezbędnych informacji ani też innych przepisów postępowania, w tym art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Mając zatem powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie dopatrując się naruszeń przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.