II SA/Bk 85/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. S. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2025 r. nr 402.48/F-1//22/2025 w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Tykocina z dnia 8 września 2025 r. nr RIŚ.6852.5.1.2025.KNŻ, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku solidarnie na rzecz skarżących W. S. i M. D. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2025 r. znak 402.48/F-1/22/2-25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Tykocina z 8 września 2025 r. znak RIŚ.6852.5.1.2025.KNŻ, którą nałożono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zawiadomieniem z 17 marca 2025 r. Burmistrz Miasta Tykocina wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...], obręb J., gm. Tykocin. Zajęcie polegało na wykonywaniu robót budowlanych - utwardzeniu zjazdu do działki nr [...], co ujawniono podczas kontroli przeprowadzonych 10 marca i 11 marca 2025 r. przez pracowników Urzędu Miejskiego w Tykocinie, w trakcie których sporządzono protokoły i dokumentację fotograficzną. Ustalono wówczas, że: 10 marca 2025 r. prowadzone były roboty budowlane polegające na korytowaniu podłoża o powierzchni 83,5 m2 - w celu wykonania zjazdu do budynku usługowego na działce nr [...], roboty budowlane nie były zabezpieczone odpowiednim oznakowaniem; 11 marca 2025 r. roboty budowlane postępowały, a powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 106,45 m2, z czego 22, 98 m2 obejmowało powierzchnię rozebranej kostki brukowej chodnika, roboty budowlane zostały zabezpieczone znakami. Z kolei ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 11 marca 2025 r. wynika, że 10 marca 2025 r. w Urzędzie Miejskim w Tykocinie stawił się współwłaściciel działki nr [...] M.D., który poinformował, że firma działająca na jego zlecenie rozpoczęła prace wcześniej niż pierwotnie zaplanowano i wskazano w złożonym 7 marca 2025 r. wniosku o zajęcie pasa drogowego jako 12-13 marca 2025 r.; miał zostać wówczas poinformowany o konsekwencjach zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z tej samej notatki wynika również, że ww. stawił się w UM w Tykocinie także 11 marca 2025 r. celem uzupełnienia wniosku o zajęcie pasa drogowego z 7 marca 2025 r. (co do którego toczy się odrębne postępowanie oznaczone sygnaturą RIS.6852.5.2025) i ponownie został poinformowany o konsekwencjach zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Do akt postępowania włączono również kopię mapy ewidencyjnej z zasobów geodezyjno - kartograficznych Starostwa Powiatowego w Białymstoku na okoliczność wykonywania robót budowlanych w granicach pasa drogowego dróg gminnych, tj. w granicach działek nr [...], [...] i [...], obręb J., gm. Tykocin. Decyzją z 30 kwietnia 2025 r. Burmistrz Tykocina wymierzył W. S oraz M.D. jako właścicielom działki nr [...] karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...], obręb J., gm. Tykocin, polegającego na prowadzeniu robot budowlanych związanych z utwardzeniem zjazdu do działki nr [...], w dniach: 10 marca 2025 r. - w wysokości 4 175 zł, (83,5 m2 pobocza x 5,00 zł/m2 x 1 dzień x 10-krotność opłaty), 11 marca 2025 r. - w wysokości 5 322,50 zł, (106,45 m2 (83,47 m2 pobocza oraz 22,98 m2 chodnika) x 5,00 zł/m2 x 1 dzień x 10-krotność opłaty) - w wysokości łącznej 9 497,50 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli ukarani, którzy wskazali, że 7 marca 2025 r. złożyli wniosek o zajęcie pasa drogowego i takie zezwolenie otrzymali na okres 12-14 marca 2025 r. Kara została naliczona za okres 10-11 marca 2025 r. Decyzją z 30 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia było nierozważenie przez organ pierwszej instancji przesłanek odstąpienia od ukarania wynikających z art. 189f k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy uchwałę rady Miejskiej w Tykocinie z 27 sierpnia 2021 r. nr XXXVII/274/2021 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego oraz zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z 8 września 2025 r. Burmistrz Miasta Tykocina ponownie wymierzył ww. stronom karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w tej samej wysokości jak w decyzji poprzedniej, powtarzając ustalenia faktyczne, ocenę prawną i argumentację z decyzji z 30 kwietnia 2025 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, dalej: u.d.p. Uzupełnił rozważania w zakresie przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a jej wymierzenie ma charakter rozstrzygnięcia związanego, niezależnego od badania jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, w tym winy strony. Zauważył, że w sprawie występuje istotna okoliczność, bowiem organ w tym samym czasie prowadził dwa postępowania administracyjne dotyczące tego samego zakresu przedmiotowego i podmiotowego: postępowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego na działkach nr [...], obręb J., gm. Tykocin w dniach 12-13 marca 2025 r. (wniosek W.S oraz M.D. pod numerem RIŚ.6852.5.2025); oraz postępowanie przedmiotowe dotyczące zajęcia tego pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Burmistrza powyższa okoliczność, jak też dysponowanie przez Państwa D. decyzją z 5 października 2022 r. znak RIŚ.6853.1.14.2022.KN zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, w której poinformowano o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym zgodnie z przepisami u.d.p., a także poinformowanie Mariusza D. o nielegalnym prowadzeniu robót (bez zezwolenia) w trakcie jego wizyt w UMw Tykocinie w dniach 10 i 11 marca 2025 r. – świadczą o wiedzy ukaranych o obowiązku uprzedniego, przed rozpoczęciem robót budowlanych, uzyskania zezwolenia. Mimo takiej wiedzy rozpoczęli prace przed terminem wskazanym we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Uniemożliwiło to organowi odstąpienie od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie zaszły przesłanki wskazujące, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie waga naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem strona umyślnie naruszała prawo oraz uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi, jak też na skutek jej działań doszło do zajęcia znacznej powierzchni pasa drogowego. Nadto prowadzone roboty polegały na budowie nowego zjazdu, wymagały dużej ingerencji w istniejący pas drogowy polegającej na m.in. wykorytowaniu podłoża na dużej powierzchni przy użyciu ciężkich maszyn budowlanych, nawiezieniu nowego podłoża i ułożeniu kostki brukowej na całej powierzchni zjazdu. Burmistrz również wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie zajmowanego pasa drogowego, na działce nr [...] znajduje się siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej w Jeżewie Starym. Sporne roboty budowlane z użyciem maszyn budowlanych mogły spowodować utrudnienie w potencjalnej zbiórce strażaków w remizie oraz w wyjeździe wozów strażackich do akcji ratunkowej. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że ukarane strony nie wykazały dobrej woli, kontynuowały roboty mimo informacji o braku zezwolenia i świadomości konsekwencji prawnych, działały zatem z premedytacją. Odstąpienie od ukarania w takiej sytuacji, zdaniem Burmistrza, prowadziłoby do tego, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nigdy nie znalazłby zastosowania (byłby "martwy"). Podmiot, który planuje zająć pas drogowy, chcąc uniknąć kary, zobowiązany jest w taki sposób zorganizować prace, aby uprzednio uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi. Musi on liczyć się z ustawowymi wymaganiami, szacując swoje możliwości techniczne i z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia i w efekcie zaplanować roboty budowlane. Przy odstępowaniu od ukarania należy również liczyć się z zasadami sprawiedliwości społecznej, tj. ważyć, aby odstąpienie nie faworyzowało podmiotów naruszających prawo w stosunku do tych, którzy zajmują pas drogowy legalnie, po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Organ pierwszej instancji także wskazał, że nie znajduje zastosowania w sprawie przesłanka odstąpienia od ukarania z art. 189f § 1 pkt 2 i § 2 i 3 k.p.a. Końcowo Burmistrz wyjaśnił, że uchwałą nr 168/2430/2013 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 17 czerwca 2013 r. nadano numery dróg gminnych na terenie miasta i gminy Tykocin – działki nr [...] i [...], obręb J., gm. Tykocin uzyskały wówczas numer drogi gminnej jako 105488B, zaś działka nr [...] - 105489B. Z kolei karę pieniężną obliczono według wskazań wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 3 u.d.p. - w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 tej ustawy.Wysokość opłat ustaliła Rada Miejska w Tykocinie w uchwale nr XXXVll/274/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 3 września 2021 r. poz. 3337). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 tej uchwały opłata za zajęcie 1 m2 pobocza oraz chodnika wynosi 5 zł za każdy dzień zajęcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W.S. oraz M.D. Podkreślili, że nie mieli złych zamiarów, a ich działanie poprzedzające rozpoczęcie prac (stawienie się w Urzędzie Miejskim w Tykocinie, uzyskanie zapewnienia pracowników Urzędu o możliwości uzyskania zezwolenia przed rozpoczęciem prac, konieczność uprzątnięcia żwiru zalegającego na ich posesji nr [...] – co miało miejsce 10 marca 2025 r.), a także okoliczności towarzyszące zajęciu (brak możliwości zmiany terminu realizacji prac związanych z budową zjazdu z uwagi na terminy wykonawcy) świadczą o znikomości naruszenia. Podkreślili, że prowadzone prace nie powodowały żadnego zagrożenia, a nadto w zasadzie zbiegały się terminem zajęcia, na który uzyskali zezwolenie czyli 12-14 marca 2025 r. Oświadczyli, że podczas wizji lokalnych w ich imieniu wypowiadali się wykonawcy, którzy nie byli do tego upoważnieni, a pracownicy organu nie wydali żadnego formalnego rozstrzygnięcia zakazującego dalszych prac i wstrzymującego zajęcie. Zakwestionowali prawidłowość wykonania pomiarów obszaru zajęcia, tj. bez udziału pracownika technicznego bądź geodety, a także bez wskazania jakich narzędzi użyto do pomiarów i czy były one certyfikowane. Nie zgodzili się z tym, że prowadzone prace mogły zagrażać bezpiecznemu funkcjonowaniu i wykonywaniu obowiązków przez Straż Pożarną – wskazali, że zarzut ten organ pierwszej instancji sformułował dopiero w drugiej swojej decyzji, a nadto w decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie sformułował dodatkowych obowiązków związanych z takim sąsiedztwem robót, co wskazuje na brak wiarygodności tego argumentu. Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2025 r. SKO w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło stan faktyczny i prawny sprawy identycznie jak Burmistrz wyprowadzając tożsame wnioski o konieczności ukarania karą pieniężną i braku podstaw do odstąpienia od niej. W szczególności wskazało, że nie budzi wątpliwości kwestia publicznego charakteru spornych dróg gminnych, których pas drogowy zajęto, tj. działki nr [...] i [...], obręb J., gm. Tykocin – jako drogi gminnej nr 105488B, zaś działki nr [...], obręb J., gm. Tykocin – jako drogi gminnej nr 105489B. Następnie organ odwoławczy zacytował treść przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i wyjaśnił, że decyzja wydawana na tej podstawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany; wymierzenie kary ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy zajęcia pasa drogowego, a więc do jej ustalenia wystarczy sama okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Następnie organ przytoczył definicję pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.) oraz regulację art. 40 u.d.p. dotyczącą m.in. wykonywania w pasie drogowym robót budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, udzielania decyzyjnej zgody na takie działania przez właściwego zarządcę drogi, a także ustalania opłaty za zajęcie i skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, a zatem jest niezależna od winy sprawcy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania jest zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego dróg gminnych a nie kwestia uzyskania przez odwołujących się zezwolenia na takie zajęcie, co nastąpiło decyzją z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie znak RIS.6852.5.2025.KNŻ. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wykazano, że 10 i 11 marca 2025 r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co wynika z notatek i materiału fotograficznego sporządzonych przez pracowników Urzędu Miejskiego w Tykocinie dokumentujących również powierzchnię zajęcia. Wykonawca robót potwierdził, iż działa na zlecenie W.S. i M.D. i będzie kontynuował prowadzenie robót. Pomiarów zajętego pasa drogowego dokonano za pomocą miary taśmowej zwijanej. W aktach sprawy znajduje się również mapa ewidencyjna gruntów w skali 1:500, na której oznaczono powierzchnie zajmowanego pasa drogowego w dniach 10 i 11 marca 2025 r. Jak podkreśliło Kolegium, skarżący nie kwestionują prowadzenia prac we wskazanych datach, jak też nie kwestionują, iż 10 marca 2025 r. w Urzędzie Miejskim w Tykocinie stawił się M.D., który wskazał na wykonywanie prac przez zatrudnioną przez niego firmę i konieczność prowadzenia tych prac z uwagi na terminarz wykonawcy. Kolegium dalej też wskazało, że według sporządzonej z wizyty notatki ww. został pouczony o konsekwencjach prowadzenia prac bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że strony nie powinny były prowadzić prac, miały tego świadomość jak i miały świadomość grożących im konsekwencji. Odnośnie zarzutów dotyczących dostępu do akt, nieprzeprowadzenia oględzin z udziałem stron oraz sposobów zbierania materiału dowodowego, to Kolegium odwołało się do własnej argumentacji z decyzji kasacyjnej z 30 czerwca 2026 r. wskazując, iż strony miały zapewniony dostęp do akt sprawy, pracownicy organu pierwszej instancji byli uprawnieni do kontroli stanu zajęcia pasa drogowego, przeprowadzonym czynnościom kontrolnym nie sposób przypisać charakteru dowodu z oględzin, a organ stwierdzając naruszenie polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia nie ma obowiązku podejmowania działań o charakterze sygnalizacyjnym. Nie zgodziło się więc Kolegium z zarzutem niedokonania pomiarów przez geodetę, a nadto wskazało odnośnie pomiarów miarą taśmową zwijaną, że przepisy Prawa o miarach nie wymagają kontroli metrologicznej miar taśmowych zwijanych (art. 8 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2a, a także ust. 6 – ustawy Prawo o miarach, art. 2 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. Urz. UE L 218 z 13.08.2008, s. 30), rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2017 r., poz. 885). Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji odnośnie braku podstaw do odstąpienia o ukarania na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a. Wskazało, iż nie można stwierdzić, że waga naruszenia prawa jest znikoma wobec faktu zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót drogowych bez otrzymania stosownego zezwolenia. Nadto powierzchnia zajmowania pasa drogowego w dniu 10 marca 2025 r. wynosiła 83,5 m2, a dnia 11 marca 2025 r. - 106,45 m2. Nie można zatem stwierdzić, że była niewielka. Prowadzone roboty drogowe polegały też na budowie nowego zjazdu, a więc wymagały dużej ingerencji w istniejący pas drogowy, ruch maszyn budowlanych mógł również spowodować utrudnienie w potencjalnej zbiórce strażaków w pobliskiej remizie oraz wyjeździe wozów strażackich do akcji ratunkowej. Ukarani nie zaprzestali również naruszania prawa do czasu zrealizowania swojego zamierzenia, jak również nie wykazali, iż za to samo zachowanie w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ponieśli już określone konsekwencje wynikłe z decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądów. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, iż trudno sobie wyobrazić, aby po zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia oraz wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej sprawca mógł zrehabilitować się "usunięciem naruszenia prawa". Oznacza to, że regulacje z art. 189f § 2 i 3 k.p.a. do czynów określonych w 40 ust. 12 u.d.p. nie znajdą zastosowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do sądu administracyjnego W.S. i M.D. Zarzucili: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 141 § 4 k.p.a. poprzez: - przeprowadzenie wizji lokalnych bez powiadomienia i udziału stron (art. 79 § 1 k.p.a.) oraz dokonanie pomiarów w trakcie wizji przez pracowników nieposiadających stosownego doświadczenia w pracy w terenie, w efekcie czego nie doszło do pomiaru z użyciem odpowiedniego narzędzia z certyfikatem, a nadto w trakcie pomiarów pracownicy Urzędu Miejskiego nie posiadali mapy geodezyjnej z zaznaczonymi wynikami pomiarów, na którą organ się powołuje; wskazali, że powołali się na te zagadnienia w odwołaniu, jednak SKO pominęło ten zarzut, a nadto że nie żądali dokonania pomiarów przez uprawnionego geodetę; - przewlekłe prowadzenie postępowania, zlekceważenie faktu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego; - sformułowanie nowego dla stron zarzutu o tym, że prace zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu pobliskiego budynku Ochotniczej Straży Pożarnej (zaprzeczyli temu zarzutowi wskazując, że M.D. jest wieloletnim strażakiem Państwowej Straży Pożarnej, który jest w stanie ocenić czy wystąpiła sytuacja zagrożenia); nadto podkreślili, że zarzut ten jest niewiarygodny, bowiem w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie sformułowano żadnych wytycznych w tym względzie; - wewnętrzna sprzeczność w działaniu organu polegająca na wydaniu tego samego dnia, tj. 30 kwietnia 2025 r. dwóch decyzji: o ukaraniu za zajęcie pasa drogowego oraz o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 u.d.p., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj.: - poświadczenie przez Burmistrza Tykocina nieprawdy polegające na poinformowaniu w zawiadomieniu o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – konieczności pozyskania mapy ewidencyjnej, której po dacie tego zawiadomienia nie uzyskał, gdyż mapa znajdująca się w aktach sprawy jest datowana na 28 marca 2025 r.; - nieodniesienie się przez SKO do wszystkich dowodów i okoliczności podniesionych przez strony w odwołaniu (art. 141 § 4 k.p.a.) a sformułowanie nowego zarzutu o zagrożeniu dla OSP; - nieuwzględnienie licznych okoliczności łagodzących takich jak: dobra wiara stron i wola legalizacji, brak recydywy, brak szkody (brak kolizji z ruchem drogowym, brak skarg i interwencji na prowadzenie robót budowlanych), ustne zapewnienia pracowników Urzędu Miejskiego o uzyskaniu zezwolenia na cały wnioskowany okres, nieprzekroczenie przez powierzchnię zajęcia powierzchni wnioskowanej do zajęcia, krótki okres zajęcia (2 dni), zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o bardzo niskim natężeniu ruchu), nieuwzględnienie czynników niezależnych od stron, tj. warunków pogodowych oraz terminarza wykonawcy; niewzięcie pod uwagę terminowego uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, nieprzekroczenia terminu zajęcia wynikającego z zezwolenia, nieumyślnego charakteru czynu, wprowadzenia w błąd przez urzędników; - skarżący także wskazali, że nie pozyskali żadnych korzyści majątkowych w wyniku zajęcia pasa drogowego, nie byli uprzednio karani za takie zajęcie ani za inne nielegalne czyny, w tym przestępstwa, nadto uzyskali pozwolenie na budowę zjazdu (na tożsamy teren i w zbliżonych datach) oraz wnioskowali o zajęcie pasa drogowego, a jedynie nie uzyskali go przed terminem zajęcia, ponieśli koszty budowy zjazdu w wysokości około 26 000 zł. Podsumowując zarzuty skargi skarżący wskazali, że należało wziąć pod uwagę, iż: Burmistrz wydał pozwolenie na kluczowy okres zajęcia pasa (12-14 marca), potwierdził tym samym dopuszczalność zajęcia pasa co do meritum, akceptując zasadność wniosku, nie kwestionując budowy zjazdu ani nie nakazując jego rozbiórki; organ nie nałożył w pozwoleniu na zajęcie pasa warunków dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa OSP (nie ma zapisów o realnym, a nawet potencjalnym zagrożeniu); nie wydano decyzji administracyjnej o wstrzymaniu prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed sądem w dniu 7 maja 2026 r. skarżący M.D. zaprzeczył, jakoby został w trakcie wizyty w Urzędzie pouczony o nielegalnym zajęciu pasa drogowego. Skarżący wyjaśnili też, że zaznaczony na mapie pas zajęcia w dniu 10 marca 2025 r. znajdujący się na działce nr [...] jest wyłącznie niezagospodarowanym pasem zieleni, na którym nic się nie znajduje; na tym fragmencie znajdował się żwir skarżących, ponieważ był to wjazd, ale nie urządzony. Z kolei na fragmencie działki nr [...] również znajdował się wyłącznie niezagospodarowany pas zieleni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność zajęcia przez skarżących pasa drogowego dróg gminnych bez wymaganego przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889 z późn. zm.), dalej: u.d.p., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zajęcie to miało miejsce w dniach 10-11 marca 2025 r. Dlatego jedynie porządkująco wskazać należy, że z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Przeznaczeniem drogi jest przede wszystkim prowadzenie ruchu drogowego. Inne niż przewidziane ustawą przeznaczenie pasa ruchu drogowego może kolidować z realizacją ustawowych zadań zarządcy drogi. Stosownie do regulacji art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą pobiera się w przypadku zajęcia tego pasa za zezwoleniem. Przy czym pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej norm wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem, obwarowanym ścisłymi warunkami określonymi ustawowo, w tym także sankcją za bezprawne korzystanie z pasa drogi publicznej. Kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest zatem sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony. Stanowisko takie, jak trafnie wskazały organy obydwu instancji, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielane przez sąd w sprawie niniejszej (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uprawnia do niebudzącego wątpliwości wniosku, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia, że we wskazanych w decyzjach datach doszło do zajęcia pasa drogowego. Powierzchnia zajęcia była różna, tj. od 83, 5 m2 w dniu 10 marca 2025 r. do 106, 45 m2 w dniu 11 marca 2025 r. Sąd nie stwierdza jednak podstaw do podważenia wskazanej powierzchni zajęcia z uwagi na – jak wskazują skarżący – okoliczności związane z użyciem do pomiaru narzędzi pomiarowych bez wskazania czy był to produkt certyfikowany oraz dokonania pomiaru przez pracowników nietechnicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie są wymagane szczególnego rodzaju dowody, w tym sporządzenie mapy do celów prawnych oraz nie sposób też przyjąć, że pomiarów powinni dokonywać wyłącznie pracownicy techniczni bądź inni uprawnieni pracownicy o określonych kwalifikacjach. Przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego, na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Pomiar zajęcia pasa drogowego nie tylko nie wymaga dowodu będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale też nie wymaga szczególnego rodzaju narzędzi pomiarowych. W ocenie sądu ustalenie i obliczenie powierzchni zajęcia, zwłaszcza gdy nie jest ona bardzo znaczna i nie ma nieforemnego kształtu jak w sprawie niniejszej, jest możliwe przy użyciu powszechnie dostępnych przyrządów pomiarowych i przez pracowników gminnych, bowiem nie jest to czynność skomplikowana (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., II GSK 1454/22). W sprawie niniejszej fakt zajęcia pasa drogowego wynika z dwóch wizji lokalnych przeprowadzonych 10 i 11 marca 2025 r. na terenie działek nr [...], [...] i [...] stanowiących pas drogowy dróg gminnych. Wyniki tej wizji zostały potwierdzone załączoną do akt sprawy dokumentacją fotograficzną, na której widać obszar zajęcia. Następnie obszar zajęcia został wrysowany w kopię mapy do celów ewidencyjnych w skali 1:500 z 28 marca 2025 r. (k. 19 akt adm.) z podziałem i uwidocznieniem obszaru zajęcia w każdym kolejnym dniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Ustalenia podjęte na wyżej wskazanej podstawie, tak co do faktu zajęcia jak i jego powierzchni nie budzą, w ocenie sądu, żadnych wątpliwości. Po pierwsze przyjęty obszar odpowiednio od 83, 5 m2 w dniu 10 marca 2025 r. do 106,45 m2 w dniu 11 marca 2025 r. jest zbliżony do obszaru, o jakiego zajęcie wnioskowali skarżący w dniu 7 marca 2025 r. wnosząc o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (wskazywali około 91 m2). Po drugie skarżący nie przedstawili żadnych własnych wyliczeń i dowodów podważających powyższe ustalenia organów. Kwestionowanie wyników pomiarów przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Miejskiego w Tykocinie nie zostało więc poparte żadnymi kontrdowodami wykazującymi inny obszar zajęcia. Nie ma więc żadnych podstaw, by podważać wysokość wyliczonej kary oraz dane podstawione do wzoru matematycznego, który zamknął się wynikiem ustalonym przez organ (kara w wysokości 9 497, 50 zł). Zgodnie z art. 40 ust. 12 i ust. 4 u.d.p. karę pieniężną wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, a stosownie do ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, w tym więc za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skoro więc mamy do czynienia z drogami gminnymi nr 105488B (działki nr [...] i [...]) oraz nr 105489B (działka nr [...]), co było bezsporne i wykazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji (s. 6-7), trafnie wyliczono karę na kwotę 9 497, 50 zł biorąc pod uwagę ilość dni, wielkość powierzchni zajęcia podaną w metrach kwadratowych, stawkę opłaty 5 zł za 1 m2 (według uchwały Rady Miejskiej w Tykocinie z 27 sierpnia 2021 r. nr XXVII/274/2021 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3337) oraz mając na uwadze dziesięciokrotność opłaty. Zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p. nie budzi wątpliwości w zakresie obowiązku organu wymierzenia kary i jej wysokości. Bezspornie również trafnym był kierunek w jakim Kolegium w decyzji kasacyjnej z 30 czerwca 2025 r. zaleciło uzupełnienie postępowania wyjaśniającego – w zakresie rozważenia przesłanek odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f k.p.a., mając na uwadze brak w u.d.p. przepisów regulujących odstąpienie od wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie sądu niewystarczające jest jednak uzasadnienie decyzji w tym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura akt administracyjnych, w tym stanowiska stron postępowania (ukaranych), a także doprecyzowanie tego stanowiska na rozprawie przed sądem uprawniają do wniosku, że nie można wykluczyć, iż rozważenie w całokształcie okoliczności związanych z zajęciem doprowadziłoby organ do innych wniosków niż podjęte. Należy w związku z tym sformułować pogląd i zalecenie kierowane do organów o konieczności szerokiej oceny wagi naruszenia, obejmującej odniesienie się do wszystkich okoliczności dotyczących naruszenia, w tym i jego skutków. Tymczasem w sprawie niniejszej argumentacja dotycząca znikomej wagi naruszenia tylko z pozoru jest wszechstronna. Próba jej zweryfikowania w kontekście wszystkich okoliczności zaistniałego naruszenia podważa wiarygodność konkluzji o braku podstaw do odstąpienia od ukarania. Organy wskazały na znaczną powierzchnię zajęcia, dużą ingerencję w pas drogowy (na tę okoliczność organ opisał jakie roboty budowlane wykonywano), potencjalne utrudnienia w zbiórce i podjęciu akcji ratunkowej przez strażaków z pobliskiej OSP, niezaprzestanie naruszenia prawa po pouczeniu i dążenie do zakończenia zamierzenia przez ukaranych. Z kolei skarżący oponując takiej argumentacji wskazywali, że nie wydano wobec nich decyzji zakazującej prowadzenia prac, wprowadzono ich w błąd w ten sposób, że pracownicy Urzędu Miejskiego zapewniali o uzyskaniu zezwolenia w krótkim czasie od złożenia wniosku, co miało miejsce 7 marca 2025 r.; skarżący zwrócili uwagę na charakter drogi – o niskim natężeniu ruchu, co wykluczało powodowanie zagrożenia. Taka argumentacja została sformułowana w odwołaniu, pismach procesowych składanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w skardze. Natomiast podczas rozprawy przed sądem w dniu 7 maja 2026 r. skarżący wyjaśnili, że zaznaczony na mapie pas zajęcia w dniu 10 marca 2025 r. znajduje się na działce nr [...], która jest wyłącznie niezagospodarowanym pasem zieleni, na którym nic się nie znajduje; na zajętym fragmencie znajdował się żwir skarżących, ponieważ był to wjazd, ale nie urządzony. Podobnie fragment działki nr [...] był również niezagospodarowanym pasem zieleni. W ocenie sądu najdalej idącym i trafnym zarzutem postawionym skarżącym przez organ w kontekście braku podstaw do odstąpienia od ukarania jest z pewnością ten o kontynuowaniu robót w dniu 11 marca 2025 r., a więc po ustaleniu dnia poprzedniego, że odbywają się bez zezwolenia. Należało jednak zestawić tę okoliczność z pozostałymi okolicznościami wynikającymi z akt sprawy i to w sposób pogłębiony oraz wszechstronny. Istotnie skarżący kontynuowali roboty, ale wyjaśnili, że kilka dni wcześniej 7 marca 2025 r. wystąpili o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i je ostatecznie otrzymali post factum decyzją z 30 kwietnia 2025 r. na okres 12 – 14 marca 2025 r. A zatem trudno skarżącym przypisywać umyślność, skoro wystąpili o zezwolenie i je ostatecznie otrzymali, a jedynie nie udało się zająć pasa drogowego stricte w terminach wskazanych w decyzji zezwalającej (zresztą wydanej pół miesiąca później więc legalne zajęcie było niemożliwe do zrealizowania z datą wsteczną). W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno też podważyć twierdzenia skarżących, iż warunki rynkowe mogą wymuszać określone terminy wykonywania robót budowlanych przez firmy budowlane. Z oczywistych względów, co należy podkreślić, nie legalizuje to bezprawnego zajęcia pasa drogowego i zdecydowanie nie może prowadzić do utrwalania takiej praktyki. Niedopuszczalne jest jednak również sztampowe podchodzenie do każdej sytuacji i ocenianie zachowania strony jako uporczywego i umyślnego, w sytuacji gdy strona co prawda narusza zakaz zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, jednak zajmuje ten pas w przekonaniu o uzyskaniu zezwolenia na zajęcie i przymuszona warunkami rynkowymi, a na zajęcie i tak później uzyskuje zezwolenie, tyle że po fakcie i ze skutkiem wstecznym, którego nie jest w stanie zrealizować. Skoro więc organ wydał stronie dwa tygodnie po zakończeniu robót budowlanych w obrębie pasa drogowego – zezwolenie na jego zajęcie na te konkretne roboty, które wykonywała bez zezwolenia i w terminie zbliżonym do terminu zajęcia, to sam niejako "rozbroił" przesłankę "zaprzestania naruszenia prawa" wynikającą z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując zalegalizował de facto naruszenie prawa. W tych okolicznościach najistotniejsze znaczenie miała więc okoliczność czy waga naruszenia była znikoma czy też nie. Sąd zwraca uwagę, że organ nie rozważył wystąpienia znikomej wagi naruszenia w kontekście długości zajęcia, które trwało 2 dni oraz w kontekście charakteru zajętego obszaru. Tymczasem skarżący argumentowali, że mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego drogi gminnej o niskim natężeniu ruchu, a nadto teren zajęcia w znacznej mierze stanowił niezagospodarowany pas gruntu, po którym nie jest prowadzony ruch (nie był to obszar jezdni), a nadto wskazywali, że i wcześniej na terenie tym znajdował się żwir, bowiem teren stanowił nieurządzony zjazd. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w treści zdjęć na k. 45 akt adm., a także w ogólnodostępnych portalach geoportal2.gov.pl oraz google.maps, z których wynika, że istotnie na obszarze zajęcia działek nr [...] i nr [...] nie był prowadzony ruch, teren ten był niezagospodarowany, a jedyny fragment, po którym odbywał się ruch i był to ruch pieszych to około 22 m2 chodnika zajęte 11 marca 2025 r. na działce nr [...]. Tych okoliczności w kontekście przesłanek odstąpienia z art. 189f k.p.a. organy nie rozważyły, a mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji powołał się na dużą ingerencję w pas drogowy nie wyjaśniając o jaki fragment pasa drogowego chodzi i dlaczego ingerencja ta, dwudniowa, ma tak istotne znaczenie. Nie zestawił też powyższych okoliczności z istniejącym na tym terenie natężeniem ruchu, który skarżący określają jako nieznaczny. Dodatkowo zauważyć należy, że organ pierwszej instancji zupełnie nie rozwinął argumentu o zagrożeniu dla Straży Pożarnej powodowanym przez sporne roboty budowlane w granicach pasa drogowego. Tymczasem wgląd w ogólnodostępne ortofotomapy na wskazanych wyżej portalach, a także treść zdjęć załączonych przez skarżących do odwołania podaje w wątpliwość istnienie takiego zagrożenia. Dalsze powoływanie się na ten argument wymagałoby poszerzenia argumentacji i wskazania na czym konkretnie to zagrożenie polegało bądź miałoby polegać (zatarasowanie bądź zawężenie przejazdu, lokalizowanie maszyn budowlanych na drodze, brak możliwości wyjazdu wozom strażackim czy inne okoliczności). Wskazanie, że roboty budowlane mogłyby spowodować utrudnienia w potencjalnej zbiórce strażaków (w jaki sposób) i wyjeździe wozów (również, w jaki sposób) nie zostały zestawione ze stanem w terenie (szerokością drogi, szerokością zajęcia pod roboty związane z wykonaniem zjazdu, utrudnieniem widoczności itp.), bowiem ze zdjęć tego nie sposób wyinterpretować. Zdaniem zatem sądu zaprezentowane przez organy obu instancji rozumienie i zastosowanie przesłanek odstąpienia z art. 189f k.p.a. są pozbawione wystarczających odniesień do stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym odstępowanie na ww. podstawie od ukarania w przypadku deliktów administracyjnych z art. 40 ust. 12 u.d.p. prowadziłoby do uczynienia tego przepisu regulacją "martwą" i do nierównego traktowania podmiotów, tj. tych naruszających prawo i tych, którzy uprzednio uzyskują zezwolenie. Odstąpienie nie oznacza jednak wykluczenia nielegalności zajęcia, ale pozwala złagodzić rygoryzm ustawy w sytuacjach, gdy naruszenie nie ma charakteru znacznego. Nadto jest rozważane odrębnie w każdych indywidualnych okolicznościach sprawy, co pozwala zróżnicować przypadki wymagające ukarania i uzasadniające odstąpienie od ukarania. Reasumując wskazać wypada, że okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ukarania nie zostały albo w całokształcie uwzględnione przez organ, albo zostały wskazane na tyle ogólnie, że w świetle materiału dowodowego wymagają dodatkowej oceny. Brak tej oceny powoduje, że nie można stwierdzić z całą stanowczością, iż organ wszechstronnie rozważył przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wyżej wskazanych powodów sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 1443 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 380 zł. Elżbieta Lemańska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk