II GSK 1125/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Go 721/23 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 5 lipca 2023 r. nr SKO-3756/105-Kom/23 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Go 721/23 oddalił skargę R.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: Kolegium, SKO) z 5 lipca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Zielonogórskiego (dalej: starosta, organ pierwszej instancji) z 28 kwietnia 2023 r., którą na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r, poz. 581; dalej: u.p.u.a.), zatrzymano skarżącemu prawo jazdy. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze stanu faktycznego sprawy jasno wynika, że w stosunku do skarżącego będącego dłużnikiem alimentacyjnym została wydana decyzja Burmistrza Sulechowa z 18 stycznia 2023 r., zgodnie z którą został on uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji Burmistrz Sulechowa wystąpił do starosty o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.u.a. ma charakter związany, a do jej wydania konieczna jest decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek właściwego organu o zatrzymanie prawa jazdy. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione, wobec czego zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji w podstawie wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) R.B. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 3b pkt 2 u.p.u.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisu przejawiające się w przyjęciu, iż skarżący uznany został za dłużnika alimentacyjnego i tym samym zostały spełnione przesłanki zatrzymania prawa jazdy skarżącemu; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkującym brakiem ustalenia istotnych okoliczności i wykazania, czy dłużnik faktycznie winien zostać uznany za dłużnika alimentacyjnego oraz mieć zatrzymane prawo jazdy; b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co skutkowało oddaleniem skargi na decyzję SKO; c) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w konsekwencji czego nie zostało ustalone dostatecznie istnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu; d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie szczegółowej oceny i uzasadnienia, a także niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy rozstrzygnięcia; e) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewszechstronną analizę stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa; f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w konsekwencji czego nie uwzględniono skargi i nie uchylono decyzji dotkniętej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna R.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny jej zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa procesowego. Niezasadność tych zarzutów wynika z ich formalnej wadliwości. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym to sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że jej skuteczność jest uwarunkowana spełnieniem prawem nakazanych przesłanek. Z tego też powodu jest to środek profesjonalny, którego sporządzenie powierzono określonym w prawie podmiotom. Podstawowym warunkiem formalnym skargi kasacyjnej jest to, że obok wymogów właściwych dla każdego pisma sądowego ma ona zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Wprost to wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Warunek ten jest fundamentem skargi kasacyjnej, bowiem on przesądza o zakresie i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Ponieważ postępowanie kasacyjne przed NSA jest dyspozytywne, a więc to strona wyznacza jego granice, sąd drugiej instancji nie ma prawnej możliwości dokonać kontroli wyroku, jeżeli strona nie określi zakresu tej kontroli, zatem nie wskaże na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów i jaki miało ono wpływ na rozstrzygnięcie. Brak wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tych okoliczności prowadzić musi do nieskuteczności zarzutów. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe wskazują naruszenie przepisów k.p.a., bez odniesienia – co do zasady – tych naruszeń do przepisów p.p.s.a. Wyjątkiem jest tu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów k.p.a. W tych przypadkach budowa formalna zarzutów odpowiada prawu, ale brak dla nich uzasadnienia, czyli wyjaśnienia w jaki sposób te przepisy zostały naruszone i jaki to miało związek z rozstrzygnięciem. Brak taki również prowadzi do nieskuteczności zarzutów, co w konsekwencji musiało skutkować uznaniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nawet przy formalnej prawidłowości zarzutów procesowych i tak byłyby one niezasadne merytorycznie, bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia warunki formalne z art. 141 § 4 p.p.s.a., a sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, więc nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy jest oczywisty i sprowadza się tylko do stwierdzenia, że przed skarżoną decyzją Kolegium została wydana ostateczna decyzja o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Okoliczność ta była niewątpliwa w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, zatem była wystarczającą przesłanką jej wydania. Dla oceny prawidłowości skarżonej decyzji nie mają żadnego prawnego znaczenia fakty związane z sytuacją osobistą i zawodową skarżącego, skoro nie wykonywał on ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut materialny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Strona twierdzi, że organy i sąd pierwszej instancji błędnie zastosowały art. 5 ust. 3b pkt 2 u.p.u.a., bowiem nie jest ona dłużnikiem alimentacyjnym. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że jest to stanowisko wadliwe, bowiem decyzją Burmistrza Sulechowa z 18 stycznia 2023 r. skarżący kasacyjnie został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i decyzja ta stała się ostateczną. Zatem w chwili wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy istniała prawna podstawa do takiego orzekania. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.