II GSK 1104/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 120/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Kr 120/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia i zwrócił skarżącemu wpis sądowy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 24 sierpnia 2022 r. (nadanym 1 września 2022 r. ) T.G. (dalej "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że nie zostały zarejestrowane przez A.G., którego skarżący jest spadkobiercą, pojazdy marki: 1. IVECO, model MP720E42HT, DMC 26000, 2. KAESSBOHRER model: SETRA S228DT, naczepa ciężarowa, liczba osi 2, liczba miejsc 89, DMC pojazdów 40000; 3. SCANIA model: P 124 6X2 360, DMC: 24000, DMC zespołu pojazdów 41000; 4. JELCZ model: 1490, DMC 22000, 5. LIAZ, model: 100.05. Pismem z 9 września 2022 r. organ wezwał skarżącego do przesłania uzupełnionego wniosku o dane identyfikacyjne pojazdów (numery rejestracyjne pojazdów lub numery VIN), które nie zostały przez niego wskazane w treści wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 29 września 2022 r. skarżący wskazał, że nie może podać numerów rejestracyjnych pojazdów, których dotyczy sprawa ani ich numerów VIN, gdyż ich nie zna. Jednocześnie jednak skarżący zaznaczył, że Wydział Podatków i Opłat UMK przypisuje A.G. pojazdy, których numery rejestracyjne skarżący podał następnie w treści tego pisma. Prezydent Miasta Krakowa 10 października 2022 r. wydał zaświadczenie, w którym wskazał, jakie pojazdy figurują jako zarejestrowane na rzecz A.G. i jakie były czasowo zarejestrowane na jego rzecz, powołując się przy tym na numery rejestracyjne wskazane w piśmie skarżącego z 29 września 2022 r. W kolejnych pismach skarżący nadal domagał się wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku z 24 sierpnia 2022 r., wyjaśniał, że nie składał wniosku o wydanie zaświadczenia o zarejestrowaniu pojazdów wskazanych w zaświadczeniu z 10 października 2022 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę na bezczynność postępowania. Sąd wskazał, że organ wydał skarżącemu zaświadczenie z 10 października 2022 r., w którym wskazał – wprawdzie od strony pozytywnej (zarejestrowane pojazdy), a nie od strony negatywnej, jak domagał się tego skarżący (niezarejestrowane pojazdy) – jakie pojazdy figurują jako zarejestrowane (także czasowo) na rzecz A.G. z odniesieniem się do numerów rejestracyjnych tych pojazdów wskazanych w piśmie skarżącego z 29 września 2022 r. (data wpływu – 30 września 2022 r.). Tym samym, zdaniem Sądu, wydanie ww. zaświadczenia kończyło postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 1 września 2022 r. o wydanie zaświadczenia, a w związku z tym skarga została wniesiona przez skarżącego po zakończeniu ww. postępowania. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, WSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta ma – zdaniem Sadu – zastosowanie do postępowań kończących się innymi niż decyzja rozstrzygnięciami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego (względnie odmowy jego wydania) ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 217 § 1 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie o wydanie zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie może zakończyć wydaniem zaświadczenia o treści niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy zamiast wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem lub odmowy jego wydania; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") przez ich niezastosowanie w sprawie, w której postępowanie o wydanie zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie nie zakończyło, gdyż odmówiono jego wydania, a wydane przez organ "zaświadczenie" jest niezgodne z żądaniem wnioskodawcy, więc nie stanowi rozpoznania wniosku. W piśmie z 25 sierpnia 2023 r. skarżący wyraził stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, pomimo wniosku skarżącego o rozprawę, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym z uwagi na dyspozycję art. 182 § 1 p.p.s.a., który umożliwia rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, jakim niewątpliwie jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie miała ona uzasadnionych podstaw. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji o konieczności odrzucenia skargi T.G. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 24 sierpnia 2022 r. ze względu na to, że zaświadczenie zostało skarżącemu wydane przed wniesieniem skargi. Odniesienie się do tej kwestii należało poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Bezczynność zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Innymi słowy, organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, po wniesieniu ponaglenia, strona postępowania administracyjnego może wnieść skargę na bezczynność (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że bezczynność w wydawaniu zaświadczenia podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Casus" 2011/3, s. 18). Podkreślenia przy tym wymagało, że jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stanowiskiem tym NSA w składzie niniejszym był związany, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. NSA zaakceptował przy tym pogląd Sądu pierwszej instancji, że stanowisko wyrażone w tej uchwale może mieć zastosowanie w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zdaniem NSA, nieprawidłowo jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy ziściły przesłanki do zastosowania tego stanowiska. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych o które wnosi wnioskodawca. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie jest ono aktem woli organu, lecz jedynie aktem wiedzy. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie stanowi więc realizacji kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa (por. m.in. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217). Wydając zaświadczenie, organ nie może więc działać z urzędu i wydać zaświadczenia potwierdzającego niewnioskowane okoliczności (por. m.in. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; także np. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2018r., sygn. akt III SA/Wa 3726/17, wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 728/21). W przypadku braku możliwości wydania zaświadczenie o żądanej przez stronę treści, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 219 k.p.a. Wobec tego, przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 219). Zdaniem NSA, Prezydent Miasta Krakowa nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 24 sierpnia 2022 r. (nadanym 1 września 2022 r. ), ponieważ nie wydał żadnego z aktów wskazanych powyżej. Skarżący zwrócił się bowiem o wydanie zaświadczenia, że nie zostały zarejestrowane przez A.G., którego skarżący jest spadkobiercą, określone w tym wniosku pojazdy, których numery rejestracyjne zostały podane w późniejszym piśmie skarżącego. Wobec tego organ mógł wydać zaświadczenie o treści wskazanej przez skarżącego, odmówić wydania zaświadczenia albo odmówić wydania zaświadczenia o tej treści, co wynika z art. 217 § 1 i art. 219 k.p.a. Jedynie wydanie zaświadczenia albo odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej we wniosku treści w sposób zgodny z prawem, czyli w sposób opisany powyżej, może załatwić wniosek strony o wydanie zaświadczenia. Tymczasem Prezydent Miasta Krakowa wydał zaświadczenie, w którym wskazał, jakie pojazdy figurowały jako zarejestrowane na rzecz A.G. i jakie były czasowo zarejestrowane na jego rzecz. Niewątpliwie skarżący nie wnosił o wydanie zaświadczenia o tej treści, co też konsekwentnie podnosił zarówno przed wniesieniem skargi, jak i po nim. Wobec tego wydanie przez organ zaświadczenia z 10 października 2022 r. nie zakończyło "sprawy" wszczętej z wniosku skarżącego. Wobec tego nie miał racji Sąd pierwszej instancji, że wydanie zaświadczenia z 10 października 2022 r. spowodowało, że Sąd nie mógł rozpoznać skargi T.G. na bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia o określonej we wniosku treści. Z tych powodów NSA uwzględnił oba zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd nie miał bowiem podstaw do odrzucenia skargi z powodu opisanego w zaskarżonym postanowieniu i powinien był rozpoznać skargę, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a., ponieważ wydane w sprawie zaświadczenie nie odpowiadało art. 217 § 1 i art. 219 k.p.a. Po przekazaniu akt Sąd pierwszej instancji powinien zbadać sprawę, przyjmując przedstawione w niniejszym postanowieniu rozważania odnoszące się do zakończenia "sprawy" o wydanie zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, którym NSA w składzie obecnie rozpoznającym skargę był związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. W uchwale tej wskazano, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.