I SAB/Wr 518/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi: H. L. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi H. L. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd ustalił poniższy stan faktyczny wynikający z akt sprawy przedstawionych przez Organ i stanowiska Strony. W dniu 05.02.2019 r. (wpływ do Organu) Strona złożyła wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia stron paszportu, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, CEiDG, kopia dowodu osobistego pracodawcy, informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, kopia umowy zlecenia, zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS, zawiadomienie o nadaniu nr PESEL, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych) pobrano od Strony również odciski palców. W tym samym dniu Organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania oraz wskazał przewidywany termin jego zakończenia - 5 sierpnia 2019 r. W dniu 17.07.2019 r. Organ utworzył pisma, w których: 1) zwrócił się do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego 2) informuje o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 31 października 2019 r. i wzywa by pracodawca Strony przedłożył w terminie 14 dni oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej odnośnie uiszczonej opłaty za zezwolenie, Strona ma zaś przedstawić dokumenty potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, informację starosty lub dokumenty potwierdzających, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku wykonywała Strona pracę na podstawie umowy o pracę w okresie nie krótszym niż 3 miesiące dla tego samego podmiotu. W dniu 5.08.2019 r. Organ otrzymał informację z jednostki Policji, iż z dostępnych baz danych nie wynika zagrożenie ze strony Skarżącej, a 8 sierpnia 2019 r. wpłynęła odpowiedź Skarżącej na wezwanie Organu. Następnie 7 października 2019 r. Organ utworzył pismo o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się oraz zawarł wezwanie (ponowne) do dostarczenia w terminie 7 dni oświadczenia pracodawcy pod odpowiedzialnością karną w przedmiocie wniesionej opłaty - kogo dotyczy, a także informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych – dane powinny być spójne z danymi z zał. nr 1. W dniu 18.10.2019 r. Organ otrzymał pismo od Strony, że opłata dotyczy właśnie Jej i że pracodawca złożył wniosek do PUP, w związku z czym Strony wnosi o przedłużenie terminu na dostarczenie informacji. Organ 20 października 2019 r. utworzył pismo przekazujące ponaglenie ze stanowiskiem, że jest ono uzasadnione, a w dniu 24.10.2019 do Organu wpływa pismo starosty na temat zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Kolejne ponaglenie Organ otrzymuje 2 października 2020 r., a w dniu 5.10.2020 do Organu wpływa skarga skierowana do WSA we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ po wniesieniu skargi tworzy pisma: 1) w którym wskazuje nowy termin zakończenia postępowania – 3 stycznia 2021 r. wraz z wezwaniem o informację starosty dot. zaspokojenia potrzeb kadrowych (dostarczone nie zostało potwierdzone za zgodność z oryginałem), 2) w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W skardze Strona zarzuciła naruszenie: a) art. 12 § 1, w związku z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny i opieszały – czynności dokonywane w dużych odstępach czasu niezmierzające do załatwienia sprawy; b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej – odebrane stronie jej podstawowych uprawnień procesowych; c) art. 9, w związku z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowanie o przyczynach zwłoki; d) art. 10 § 1 k.p.a. – uniemożliwienie wglądu w akta sprawy. W oparciu o sformułowane w skardze zarzuty zawarte zostały wnioski o: 1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenie przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażący naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 5) przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na okres ponad 20 miesięcy od dnia złożenia wniosku, gdy sprawa nie należy do kategorii szczególnie skomplikowanych. Zdaniem Strony problemy organizacyjno-kadrowe po stronie Wojewody nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przewlekłości trwającej kilkanaście miesięcy. Skutkiem przewlekłości jest pozbawienie Strony możliwości korzystania przez Nią z pełni praw przysługujących osobie posiadającej żądane zezwolenie. Wskazano na utrudnienia związane z wyjazdem poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, w uzyskaniu kredytu, rejestracji pojazdu. Rekompensata pieniężna w postaci żądanej sumy pieniężnej to jedynie 250 zł za każdy miesiąc zwłoki. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano statystyki wpływu wniosków za 2017 – 2019. Nie godzi się również Organ ze stanowiskiem skargi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. W odniesieniu do żądania o zasądzenie sumy pieniężnej Organ uznał, że taki wniosek w sprawie jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazanego już wyżej art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 17 lipca 2019 r., (po 5 miesiącach od złożenia wniosku), kiedy to wystosowano do Strony wezwanie oraz wystąpiono do jednostek Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej o informacje. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Aktywność Organu wygasł jednakże po 24 października 2019 r., a powróciła dopiero w następstwie złożenia przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Organowi zarzucić należy brak koncentracji czynności w sprawie. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu dotyczące np. pozyskania kadry pracowników nie mogą, ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd zauważył, że skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła do Organu 7 października 2020 r., a więc po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów wynikających z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić więc należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kwalifikowanej naruszeniu prawa świadczą zdaniem Sądu, w szczególności: automatyzm Organu odłożenia "na półkę" sprawy na 6 miesięcy bez weryfikacji wymogów formalnych wniosku już w dniu otrzymania wniosku, a także ponowne zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi. Tym samym Organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy (naruszono art. 35 i art. 36 k.p.a.). Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o ignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była, a także daty wszczęcia postępowania na wniosek. W rzeczywistości Organ nie kierował się przepisami regulującymi te kwestie. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 1.000,00 zł zrekompensuje negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.