I SAB/Wr 224/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi: V. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D.i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi V. D. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął poniższy stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek w ww. zakresie wpłynął do Organu 26 marca 2019 r. i zawierał załączniki (opłata skarbowa za wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, kopia stron paszportu, kopia aneksu do umowy najmu lokalu mieszkalnego, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, informacja starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, kopia umowy zlecenia, wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego, pełnomocnictwo, oświadczenie o posiadaniu miejsca zamieszkania w Polsce na okres zawartej umowy). Tego samego dnia Organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wskazał na przewidywany termin jego zakończenia tj. 26 września 2019 r. Pismem z 14 grudnia 2020 r. (data wpływu do Organu 21 grudnia 2020 r.) Skarżący wniósł ponaglenie w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie jednocześnie przedłożył zaktualizowane dokumenty. W dniu 08.01.2021 r. Strona złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismami z 20 stycznia 2021 r. Organ 1) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2) poinformował Stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 30 kwietnia 2021 r. oraz wezwał do przedłożenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na okres planowanego pobytu; 3) przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wskazując że sposób prowadzenia spraw w tut. Urzędzie nie wynika ze złej woli pracowników ale jest skutkiem ogromnej ilości spraw oraz koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. W skardze zarzucono naruszenie: art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu terminów załatwienia sprawy. Na podstawie sformułowanych w skardze zarzutów wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; 3) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Maksymalnym terminem na załatwienie tego typu spraw jest okres 2 miesięcy. Niewydanie rozstrzygnięcia przez 21 miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W szczególności nie można takiej sytuacji uzasadniać problemami kadrowymi po stronie Organu. Sytuacja, w jakiej znalazł się Skarżący generuje negatywne/frustrujące przeżycia psychiczne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że sposób prowadzenia postepowania nie wynika ze złej woli pracowników organu lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano statystyki wpływu wniosków z lat 2017 – 2020. Nie godzi się również Organ ze stanowiskiem skargi o rażącym naruszeniu przepisów prawa. W odniesieniu do żądania o zasądzenie sumy pieniężnej Organ uznał, że taki wniosek w sprawie jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazywanej już ogólnej reguły z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero w wyniku złożenia skargi do sadu administracyjnego. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu np. w zakresie pozyskania kadry pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd jest świadomy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 8 stycznia 2021 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma przewlekłość/bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa świadczą wprost: okoliczność zainteresowania się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi - zlekceważenie terminów ustawowych, które zostały zastąpione pozaprawną kategorią uzależniającą procedowanie w sprawie od złożenia skargi do sądu administracyjnego, a także odłożenie na 6 miesięcy procedowania sprawy "z automatu" już w dniu wpływu wniosku Strony, bez jakiejkolwiek weryfikacji formalnej. Sytuacji takiej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie Organu jak w rozpatrywanej sprawie podważa zaufanie jednostki nie tylko do organów administracji publicznej, ale i obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500,00 zł zrekompensuje stronie negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. Żądaną w skardze sumę Sąd uznał za nieadekwatną w sprawie. O przyznanych kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji.