I SAB/Wr 218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi: T. M. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.000,00 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi T. M. B. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd ustalił poniższy stan faktyczny wynikający z akt sprawy przedstawionych przez Organ i stanowiska Strony. Wniosek do Wojewody w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia stron paszportu, kopia umowy o pracę, kopię odpisu aktu małżeństwa, kopia dowodu osobistego męża strony, dowód użytkowania wieczystego) został złożony w dniu 22.07.2019 r. Następnie 19 sierpnia 2019 r. Strona złożyła w urzędzie Organu odciski palców i uzupełniła wniosek. W dniu 22.01.2020 r. do Organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wniosek o ustalenie terminu wglądu do akt sprawy. Pismem z 5 lutego 2020 r. Organ utworzył pismo w przedmiocie przekazania ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców. Następnie pismem z 22 maja 2020 r. Organ utworzył wezwanie do Stronę o uzupełnienia wniosku w następujących rubrykach: w części A pkt 2, 5, 6, 18 oraz w części B formularza w pkt 5 oraz poinformował, że nieusunięcie powyższych braków (w terminie 30 dni od ustania epidemii lub zagrożenia epidemicznego – w zależności, który stan będzie obowiązywał jako ostatni) spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z 24 czerwca 2020 r. Skarżąca odniosła się do wezwania Organu z 22 maja 2020 r. W dniu 18.08.2020 r. Organ otrzymał postanowienie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, w którym uznano ponaglenie Skarżącej za uzasadnione oraz wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku na dzień 30 listopada 2020 r. W dniu 29.12.2020 r. Organ otrzymał skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania. Organ 11 stycznia 2021 r. utworzył: 1) pismo do jednostek: Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności państwa lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, 2) pismo informujące Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. 11 kwietnia 2021 r. wraz z wezwaniem o złożenia dodatkowych dokumentów tj. aktu małżeństwa i dokumentu tożsamości małżonka (w terminie 14 dni) 3) pismo do Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. z prośbą o przeprowadzenie czynności mających na celu weryfikację kwestii związanej z miejscem faktycznego zamieszkania małżonków oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie, czy związek małżeński Strony oraz jej męża został zawarty w celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze Strona zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. W oparciu o sformułowane w skardze zarzuty zawarto wnioski o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, mającej miejsce z rażący naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 3) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł; 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Organ jedyną aktywność przejawiał na początku postępowania (wezwanie do uzupełnienia wniosku). Jakkolwiek można zrozumieć trudną sytuacje kadrową Organu, to od ponad roku sytuacja ta nie ulega poprawie, a wniosek Skarżącej jest procedowany przez okres prawie 2 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu lecz jest efektem ogromnej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, równoczesnego prowadzenia postępowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie jest wynikiem opieszałości, czy też bezczynności Organu. Brak jest podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa, jak również do zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować, jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl wskazanego już wyżej art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt wynika, że pierwsze czynności Wojewody, które można uznać za zmierzające do rozstrzygnięcia złożonego wniosku zostały podjęte dopiero 22 maja 2020 r., (po ponad 8 miesiącach od złożenia wniosku) – wezwanie do Strony. Następnie mimo udzielania przez Stronę odpowiedzi na wezwanie w sprawie nie działo się ze strony Organu zupełnie nic, aż do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie jakiekolwiek czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a kolejne wymusiło złożenie przez Stronę skargi do sądu administracyjnego. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda działał przewlekle ignorując nie tylko ustawowy, ale i wyznaczony przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców termin załatwiania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania. Powyższe wskazuje, że Organ dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu dotyczące np. pozyskania kadry pracowników nie mogą, ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Sąd zauważył, że skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła do Organu 29 grudnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić więc należało, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O uznaniu, że przewlekłość postępowania miał miejsce z rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie świadczą, w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku i zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia i następnie skargi. Tym samym Organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał przy tym konieczność przymuszania przez Stronę Organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacji Strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W rzeczywistości Organ nie kieruje się przepisami w zakresie terminu załatwienia sprawy lecz kryterium pozaprawnym, okolicznością faktyczną – datą złożenia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wykazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek Skarżącej Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że kwota 1.000,00 zł zrekompensuje Jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości 25.000,00 zł w realiach sprawy jest zbyt wygórowane. O przyznanych kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku.